明清官制宰相制度的消亡

jackwen

　　明清官制

　　一宰相制度的消亡

　　1368年，朱元璋在应天府（今南京）称帝，改元洪武，定国号为明。开国之初，天下尚未平定，明朝中央政府的辅政机构依然沿袭元朝制度，设立中书省，总理天下政务。中书省机构庞大，设有左右丞相为长官，还有平章政事、左右丞、参知政事等高级官员，以下有左右司郎中、员外郎、中书舍人等属官。当时全国各地的奏章要先在中书省汇集整理，然后按照事情的大小、缓急、轻重，呈送皇帝批阅。皇帝下达给文武百官的诏令谕旨，也要经过中书省转达给各个部门和地方，吏、户、礼、兵、刑、工六部仅是中书省下属的机构，六部的领导人尚书、侍郎等不过是丞相的属员。明初出任丞相的人都是随同朱元璋打天下的功臣勋戚故旧，如李善长、徐达、李文忠、汪广洋、胡惟庸等。李善长胸藏韬略，足智多谋；徐达是百战名将，为明朝的建立立下了汗马功劳；李文忠是朱元璋的外甥，19岁为将，骁勇善战，为朱氏王朝出过死力；胡惟庸早年追随朱元璋起兵，颇受重用。这批开国人物出任要职，地位显赫，必然会对皇权造成侵夺。朱元璋起自民间，艰辛备尝，洞察世情，具有丰富的政治斗争经验和极强的权力欲，皇权和相权的冲突不可避免，最终导致了“胡惟庸狱”的爆发。

　　胡惟庸（？～1380），凤阳府定远县（今属安徽）人。早年随朱元璋起兵，颇受宠信。历任元帅府奏差、宁国知县、吉安通判、太常少卿等职。洪武三年，拜中书省参知政事。洪武六年七月，任右丞相，不久挤走了另一个丞相汪广洋，独揽丞相大权，洪武十年官至丞相，位居百官之首。随着权势的不断增大，胡惟庸日益骄横跋扈，擅自决定官员人等的生死升降，先阅内外诸司奏章，对己不利者，辄藏匿不上报。他贪污受贿，排挤任何不服从他的人，甚至敢于挑战朱元璋的权力，私自截留下属的奏章，官员升降、处决犯人，都不经过朱元璋的批准。各地喜好钻营热衷仕进之徒，争走其门，馈送金帛、名马、玩好不可胜数。学士吴伯宗曾因弹劾他而险遭大祸。胡惟庸还千方百计地拉拢因犯法受朱元璋谴责的吉安侯陆仲亨、平凉侯费聚，令其在外收集军马，以图谋反。此外，他还勾结中丞涂节、御史大夫陈宁等，令陈宁坐中书省阅天下兵马籍。这一切引起朱元璋的极大注意。朱元璋对丞相胡惟庸专权擅政、结党营私、骄横跋扈的举动极为不满，深感臣下权力太大，会导致元末“宰相专权”、“臣操威福”的局面重演，开始对中书省权力机构进行改革，采取种种方式对其制约。洪武八年裁撤了平章政事和参知政事，次年又把中书省唯一的右丞丁玉调出来，另行安排职务，使中书省只剩下左右丞相。朱元璋的政治意图很明显，就是架空中书省。洪武十一年（1378），又令六部奏事不得禀告中书省，并且向朝廷大臣说：“胡元之世，朝政由中书省把持，奏章必先汇到中书省，然后才奏闻圣上。元朝君主又昏庸暗弱，以致民情不达，导致大乱四起，应该以之为训，诸位臣子以后奏事不必经过中书省。”进一步削弱了中书省权力。

　　洪武十三年（1380）正月，有人上书告发胡惟庸谋反，朱元淳遂以“枉法诬贤”、“蠹害政治”等罪名，将胡惟庸和他的死党涂节、陈宁等处死。胡惟庸案前后延续达十年之久，无数公侯被牵扯进去，受株连至死或已死而追夺爵位的开国功臣有李善长、南雄侯赵庸、荥阳侯郑遇春、永嘉侯朱亮祖、靖宁侯叶踦等一公、廿一侯，牵连的文武百官及其家眷共七万多人，最后连维持国家运转的大臣都凑不齐，以致要临时征召。而被征召之人居然要买好棺材，和家人话别后才去上任。胡惟庸被杀后，朱元璋以《昭示奸党录》布告天下，历数丞相罪状，进行政治舆论动员，然后罢除丞相，裁革中书省，并留下祖训，谆谆告诫后代子孙：“自古以来，三公坐而论道，调和阴阳，政事由六卿来处理，从来没有听说设丞相的。从秦朝以来才设丞相，然而秦旋踵而亡。汉、唐、宋、元虽设丞相，然而其间常有小人执权乱政。现在我朝罢设丞相一职，设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙门，分理天下政务，大权一归朝廷，立法至为完善。以后历代皇帝不得再设丞相，大臣胆敢以此上奏请求者，一律重加治罪，绝不宽恕。”丞相废除后，其事由六部分理，皇帝拥有至高无上的权力，中央集权得到进一步加强。这样朱元璋就废除了历时一千多年之久的丞相制度和七百多年之久的中书、门下、尚书三省制度，将军政大权揽于一身，将自秦汉以来的中央集权政治推向巅峰。

　　从秦始皇统一中国以来，“建皇帝之号，立百官之职”，皇帝作为人主，拥有至高无上的权威，但是又需要通过朝廷百官来实现对天下万民的治理。由于官员众多，政务繁杂，就需要有一个百官之长来辅助管理，佐治政务，这就是作为行政长官之首的丞相。丞相由于综治政务，事权很重，素有“一人之下，万人之上”的说法，皇权和相权之间时常发生侵越现象，如西汉初期的丞相都比较强势，申屠嘉、周亚夫常常使皇帝“默然而沮”，这显然不利于皇权的行使。到汉武帝时期，为了牵制丞相，有了内朝官和外朝官之分，大权开始向皇帝身边的人靠拢，丞相作为外朝官，地位逐渐下降。到三国两晋南北朝时期，中央政务机构一分为三，宰相职务由数位朝臣分别把持，目的是让他们互相牵制，不能专一事权。但是三省长官的权力不均衡，有时尚书令权镇朝野，有时中书令总握朝纲。宋朝实行两府三司的宰相体制，虽然加强了君主的权力，但也造成了机构重叠臃肿，办事效率低下的弊端，不利于国家政务的及时处理。宋朝中叶后，三省之政合一，出现了真宰相，这是由于当时险恶的军事形势所致。终元之世，中书省独掌大权，宰相权力膨胀如初，甚至可以左右皇帝的废立，这一点尤为朱元璋所警觉，因此说，胡惟庸案早晚是要发生的，只不过这次皇权和相权的矛盾是通过流血完成的。这个政治大变动实质上是皇权兼并了相权，皇帝君临天下政务，直接亲自处理和裁决国家大事，拿出意见，发出谕旨，然而交给具体的政务执行机构执行。

　　然而一个皇帝无论他多么勤政，多么精力充沛，也无法事必亲躬，无法驾驭一个庞大国家机器的正常运转。以洪武十七年（1384）为例，这时胡惟庸已经死去四年，从9月14日到21日，仅仅8天时间，朱元璋面前就摆满了亟待处理的重要事件3391件，还有各地向皇帝请示的奏章1660份，换言之，他每天要看奏章209个，处理政事424件，这显然超出了他个人的精力极限，朱元璋不得不承认“人主以一身统御天下，不可无辅臣”，于是就有了内阁的出现。

　　二明代的大学士

　　明太祖废除丞相后，马上就感觉到独揽大权的滋味并不好受，每天各部门各地方的奏章如同雪片一样飞来，使他应接不暇，虽然每天忙到深夜，依然案积如山。洪武十三年（1380），朱元璋引用四辅官，如王本、杜佑等人，这些人出身寒微，易于驾驭，但是他们缺乏政治经验，不谙朝政，对明太祖没有多少帮助，因此两年后即行罢黜。后来又调用翰林院的学士、编修等官员在殿阁办事，协助皇帝处理一些文字工作。因为他们常出入殿阁，故时人称之为内阁学士。

　　洪武十五年（1382），朱元璋仿照宋制，设华盖殿（后改中极殿）、武英殿、文华殿、文渊阁、东阁大学士，以辅太子，备顾问。凡是入阁的官员必须是翰林出身。自明宪宗成化（1465～1487）以后，不但内阁，就连六部长官也有定例以翰林官充任的。

　　明成祖即位后，继续使用翰林官辅政，调用翰林院侍读黄淮、胡广等人入值文渊阁，代皇帝起草诏敕，审订文书。因明成祖非常勤政，事必躬亲，这些阁员的作用不大，官品也很低，仅为五品官。明仁宗时，调礼部侍郎杨士奇、太常卿杨荣为大学士，入阁办事。以后，以侍郎、尚书身份入阁的官员越来越多，随着这些朝廷高官的入阁，以及他们事权的扩大，内阁地位越来越显赫，尤其是原本由皇帝批阅的奏本，开始由内阁代替皇帝批阅，并以“票拟”的形式，提出初步的处理意见，供皇帝参考。仁宗增置谨身殿（后改建极殿）大学士，至明中叶，遂以大学士为内阁长官，替皇帝起草诏令，批答奏章，承办政务，其本身官阶在尚书、侍郎下，但实权甚重。稍后，以尚书、侍郎入阁办事，兼大学士，加官至一品，位望益尊，贵极人臣。虽无宰相之名，而有宰相实权，号称辅臣。

　　内阁权力的扩大在弘治以后尤其明显。这时的内阁地位已跃居六部之上。弘治四年（1491），丘濬以礼部尚书的身份进入内阁，吏部尚书王恕也同时加官太子太保，两人都官居一品，按理吏部为六部之首，王恕地位应该高于丘濬，但是因为丘濬为内阁大学士，结果在朝廷宴会上，丘濬位次却在王恕之上，王恕为此大发脾气。到后来，更是明确规定，内阁班列六部之上，六部成为内阁之下的具体办事机构。同时内阁中出现了首辅、次辅、群辅等名堂，内阁成员一般有4至7人，在这些人中，有一人主持内阁事务，专门应对皇帝召见询问，称为首辅。首辅地位的确立，一般按照入阁时间的先后、资历的深浅以及皇帝的优渥程度而定，后来只有首辅才有“票拟”权，其他阁员不得染指，从而出现了一批权臣，明世宗时期的首辅杨廷和一言九鼎，因为对皇帝的御批不满，曾经4次封还皇帝的御批。夏言做首辅时，也是“当国专甚”，其他阁员从来不敢参与意见。严嵩善于揣摩皇帝的心思，所拟定的票拟无有不准，在内阁唯我独尊，揽政擅权，威福自专，专权时间很长。徐阶继任首辅之后，大力革除严嵩弊政，先后举荐高拱、张居正等人进入内阁。他曾营救因上疏指责皇帝过失而被定为死罪的户部主事海瑞。嘉靖帝朱厚熜死后，徐阶起草遗诏，将大礼议中因反对嘉靖帝而获罪的大臣全部平反，存者招用，死者优恤。景王死后，他上奏将景王霸占的陂田数万顷还给了百姓，使老百姓欢欣鼓舞，奔走相告。人们称他为“名相”。穆宗即位后，行为荒诞不经，徐阶经常劝阻他，穆宗很讨厌他。徐阶上疏请求退休。穆宗乘机允许他退休回家。徐阶退休回家后，纵容自己的子弟横行乡里，大量购置田产，徐家占地多达24万亩，加上他的子弟、家奴为非作歹，致使告他的状纸堆积如山。应天巡抚海瑞、兵宪蔡国熙秉公办案，惩治了他的家人，于是徐阶通过张居正命令给事陈三谟罢免了海瑞和蔡国熙，可谓一手遮天。所以当时人称他：“家居之罢相，能逐朝廷之风宪”，有人因此又把他称为“权奸”。

　　明代宰相服饰

　　张居正荣登首辅之位后，理政十年。执政期间，“百官惕息”，“一切不敢饰非”，朝廷号令，“虽万里外，朝下而夕奉行”。黔国公沐朝弼屡次犯法，张居正就改立沐朝弼的儿子袭爵，派飞马前去捆绑沐朝弼，然后解到京师，将他幽禁在南京。张居正的父亲死去一周年，张居正请假回原籍安葬父亲，皇帝给了他三个月假，并且告诉大学士吕调阳、张四维等人说：“有什么大事，不要自行专断，要骑马到江陵（湖北荆州，张居正的家乡）请示张先生。”张居正带随从和护卫还乡，一路上地方大员郊迎郊送，还馈赠“程仪”和奠金。而江陵城为张居正的父亲葬礼，倾城出动，葬礼空前盛大。张居正安葬完父亲回京，司礼太监何进代表皇帝偕百官在郊外迎接，两宫太后也各派太监李琦、李用来宣谕慰问，恩宠有佳。

　　从万历以后到明朝灭亡，内阁权力开始削弱。因为首辅权力过重，招致皇帝不满。“威权日盛，则谤议日积；谤议日积，则祸患愈深，故自世宗以来，宰相未有能保全身名而去者。”杨廷和被迫致仕，夏言被杀，严嵩罢官后又被抄家，高拱、徐阶被轰出朝廷，张居正死后，神宗给张居正加上了“诬蔑亲藩，箝制言官，蔽塞朕聪，专权乱政，欺罔负恩，谋国不忠”等罪名，下诏抄了张居正家，并削尽其官秩，追夺生前所赐玺书、四代诰命，还差点开棺戮尸，并把其子弟全发配到“烟瘴之地”。这种现象使后来的阁臣凜然自警，只求明哲保身，尸位素餐，不思进取。明末多昏君，不理朝政，明世宗在位45年，只上过4次朝。明神宗从张居正死后就没有上过朝，君臣互不相识，皇帝往往将朝政委之于宦官，宦官首领可以代替皇帝“批红”，内阁职权渐为宦官所夺，这种情形直至明朝灭亡。

　　虽然内阁曾经权重一时，但是明朝的内阁大学士并不等同于前朝的宰相。首先它没有办事的治所，也没有属官，其权力来自于“票拟”，并且“票拟”也必须符合皇帝的心意，否则就会失去皇帝的信任。同时六部的职权并没有被内阁所侵夺，仍然是执行政务的最高机构。所以说大学士虽有宰相的痕迹，但是并非宰相。

　　三都堂——明代的监察机构

　　明朝是中国君主专制走向极权的一个朝代。明代统治者总结了历代王朝治理国家的经验，尤其是吸取了元代君权不振、国家覆亡的教训，进一步扩张了皇权。在皇权扩张过程中，明朝最高统治者在监察制度的创设和改进上，更是绞尽脑汁，无所不用其极。在明代，监察机构具有更强的独立性。监察机构作为皇帝的耳目，不隶属于任何机关，只对皇帝负责，同时，监察机关的官阶大大提高。明代行政监察制度的建设过程就是封建皇权加强的过程，目的就在于借此巩固极端的君主集权。

　　明朝开国之初，朱元璋就很重视对朝廷百官的监察，认为“台察之任尤清要，朝廷纲纪尽系于此”。明初曾一度效仿元制设御史台，掌监察，之下亦效元制设殿中司和察院，成为国家三大府中尤为重要的机构。洪武十五年，朱元璋撤销御史台，正式创设都察院，两年后又对其内部机构设置进行了调整，从而完成了台、察合一的制度创新。都察院是专门负责维持国家机关以及官吏纲纪的部门，“职责纠劾百官，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司”。都察院长官有左右都御史各一人，官品为正二品；左右副都御史各一人，官品为正二品；左右金都御史各一，官品为正四品。这些都是都察院的局级官员，一般在本院中任事，称之为坐堂官，其下有经历司、司务厅、照磨所、司狱司等办事机构。

　　都察院作为肃政之司，有三劾三察之大权。三劾权是：凡是结党营私、威福乱政者，劾；凡是贪污受贿、败坏官纪者，劾；凡是心怀不测，上言变乱成宪以邀圣眷者，劾。三察权是：察吏权，可以会同吏部考察百官之能否，以定升降黜罚；察狱权，可以和刑部、大理寺会同审理重大案件；外察权，可以奉皇帝命令，巡察地方，澄清吏治。由此可见，都察院职权广泛，无所不察，无所不纠，作为风宪之司，受到朝廷百官的忌惮和敬重。

　　明初，监察监督官员多能秉公执法。监察官所到之处，公子王孙，勋戚旧臣，无所趋避，均在其纠弹范围之内，对贪官污吏，惩处甚严，有些甚至剥皮示众。洪武九年（1376），御史大夫汪广洋和御史中丞陈宁弹劾当时的丞相李善长，结果李善长被免职待罪。永乐十四年（1416），御史刘观弹劾谷王朱穗昏聩无道，结果朱穗被废为庶人。驸马都尉欧阳伦，是朱元璋女儿安庆公主的丈夫，洪武末年，他几次遣家人违禁贩运私茶，“所至骚扰，虽大吏不敢问。有家奴周保者尤横，辄呼有司科民车至数十辆。过河桥巡检司，擅捶辱司吏，吏不堪其辱，据以上闻”。朱元璋赐欧阳伦死罪，处死周保等人。同时，出任御史者多为正直之士，志行高洁，气节凛然，即便在朝政昏暗、权臣当道的情况下，犹能挺身而出，身死而不憾。明熹宗时期，左都御史高攀龙弹劾大宦官魏忠贤，被皇帝免职，后在魏忠贤迫害下投水而死。左副都御史杨涟憨不畏死，再次上表弹劾魏忠贤24大罪，又被投入监狱。左佥都御史左光斗继续上表，弹劾魏忠贤32斩罪，同样被投入监狱。后来，杨、左都死于狱中。但是监察官员这种前赴后继、永不罢休的斗争精神，却为监察官一职赢得了很高的声望。

　　朱元璋废中书省，提高六部地位后，为了加强对这些机构的监督，专设六科给事中，礼、户、吏、兵、刑、工六科，设都给事中一人（正七品）、左右都给事中各一人（从七品）、给事中若干人（从七品），稽察六部百司之事，旨在加强皇帝对六部的控制。如果说，都察院的御史着重监察全国官吏和一般机关，那么六科则是对六部的业务进行对口监察，六科给事中独立一署，直接就六部事务向皇帝上奏。同时，给事中的委任权属于皇帝，而不是吏部。这就保证了其在行使权力时不受干扰，而具有权威。六科给事中与各道监察御史合称科道。科道官虽然官秩不高，但权力很大，活动范围极广。其职责是侍从皇帝左右，凡六部的上奏均须交给事中审查，若有不妥，即行驳回；皇帝交给六部的任务也由给事中监督按期完成；对于各地臣僚的奏章，要分门别类进行整理，然后呈给皇帝批阅；对官吏的陟黜任免有相当大的参议权，如果吏部选用官员，需要在保单上和吏科给事中共同署名，否则皇帝不予批准，大小官员赴任，也要先到吏科签到辞行，得到吏科同意后，方能动身赴任。六科给事中也可以监督科举考试，可以巡视地方；六科给事中轮值时握有一定的案件终审权，拥有很大的司法权。同时明朝也很关注给事中的考核，作为七品小官，其升降都要由皇帝来决定。同时还规定，对监察官犯罪的处分比一般官吏要重，“凡御史犯罪加三等，有赃从重论”。

　　在都察院中还设有十三道监察御史，以地区划分的十三道御史（正七品），共110人，负责具体监察工作。监察御史虽为都御史下属，但行使职权时，往往可以撇开他而独立行动，直接受命于皇帝，有独立进行纠举弹劾之权。他们按地区和业务分工，负责对全国各方面的监察工作，权力甚大，可以纠察朝野官吏，纠正朝会礼仪，巡视驻京的军队，查验朝廷内库，监督科举考试。监察御史可以奉皇帝之命出巡地方，号称“代天子巡狩”。巡按御史出朝，仪式壮盛，扈从喝道，民谚“御史出朝，地动山摇”，可谓威风八面。御史所到之处，纠劾地方文武，断理冤狱，巡视仓库，清查钱粮国赋，褒扬善举，翦除豪强，以正风俗而振朝纲。总之，地方政事得失、郡国利病，无所不察，亦无所趋避。明廷同时规定，这些七品小官可以和地方二三品大员平起平坐，以对等礼节对待。至于六七品州县官员在巡按御史面前更是屏息闭气，百般逢迎，小心伺候。甚至每至府县，官吏晋见时，须行跪拜礼。另外，明朝监察御史都有“风闻弹奏”和“大事奏裁、小事立断”的特权，因此，他们可以无所顾忌地弹奏惩治官员，“凡监察御史、按察司官，巡历去处，所闻有司等官，守法廉公，廉能昭著，随即举闻。若奸贪废事，蠹政害民者，即便拿问，其应请旨者，具实奏闻。若知善不举，见恶不拿，杖一百，发烟瘴地面安置，有赃从重论”。宣德时，直隶巡按白圭弹劾武定侯郭铉纵容家人抢占民田，拆毁民居，掠夺天津屯田千亩，郭铉虽获宽宥，其家人却受到严厉惩处。李香在任四川巡抚都御史（从二品官）时，威震西南，皇帝赐匾曰：“霜威节钺”，史称李都堂。

　　宣宗时期派遣巡抚“巡行天下，安抚军民”，已成定制。巡抚之制始于洪武二十四年敕“懿文太子巡抚陕西”，这些巡视地方的监察官员若兼领其他专项事务，则称总督、提督等，权力比巡按御史更大，有“便宜从事”之权。他们巡按地方，维持官场风纪，弹劾不法官吏，如洪熙元年（1425），巡抚山西佥都御史李侃考察地方官吏，一次奏罢布政使王永、李正芳等官员160多人。另外他们还有权处理地方政务，如劝课农桑，勘察灾情，兴修水利等本该由地方官员处理的事务，他们也有权过问。到明中期前后，出于镇压农民起义以及平定“南倭北虏”的需要，这些总督、巡抚还可以提督军务。凡是军务的整顿、将校的任免、军队的布防以及军饷的供给等，皆由巡抚和总督主持。在其职权管辖范围内，他们有“便宜行事”之权，不用请示皇帝就可以自行裁决，可见权力更重。这些特殊的官员后来逐渐发展为固定的官职，如宪宗成化五年（1469）始设两广总督；宣宗宣德年间在关中、江南等地专摄巡抚，都成定制。到了有清一代，巡抚总督则成为主持一省或者数省的封疆大吏。

　　科道官在明代号称“清华之选”，品秩不高，一般为七品小官，有些甚至是九品，但位卑权重，禄薄赏厚，政治能量很大。如果恪尽职守，刚正有为，则可以超擢为三品的按察使。顾炎武对此评价说：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也”。事实是，位卑则吝惜官位之念轻而勇于任事；权重则执行监察任务如庖丁解牛，势如破竹，不受任何政治势力阻碍而易于成功；赏厚则立功之心切而进取之心重。明朝监察官员位卑权重，因而吏部、都察院，甚至皇帝对其人选都非常重视，除了有严格的选任、考课、签转制度规定外，对监察官员本身亦有严格要求，如清廉耿介、刚正不阿、富有学识、熟谙法令，能表率官常，识达大体，等等。明朝言官大多由学识渊博者充任，这保证了监察官员较高的素质。因此，他们能对朝廷大事和皇帝的过失，多所匡正，有着很大的发言权。明朝御史都能行其职权，不避权贵，因受到言官弹劾而丢掉官职甚至身家性命的官员不计其数，上有公子王孙、宗室贵戚，下有州郡县官，为明朝的吏治澄清维护皇权起了很大的作用。明神宗时期，大学士严嵩气焰蔽天，权倾朝野，不仅满朝文武纷纷阿附，甚至连六部尚书也曲意逢迎，仰其鼻息，一批批监察官吏却挺身而出，不顾身家性命，与严嵩进行了艰苦卓绝的斗争。从嘉靖十六年（1537）到四十二年（1563）中，众御史和给事中为搬倒权奸严嵩，不断上疏弹劾，虽遭诸多迫害，有被削籍为民者，有被逮捕入狱者，有被充军流放者，尽管如此，但是依然以肃正朝纲为己任。

　　明代监察制度虽然十分完备，然而它对于封建皇权具有极端的依赖性，是封建皇权的附属品，带有深刻的“皇权”和“人治”的烙印。明朝御史和言官的职权、任免、考察、黜陟，都取决于皇帝的个人意志，其权力来自皇权。他们直接对皇帝负责，正所谓“御史纠弹，皆承密旨”。君主开明勤政，监察机关才能成为“纠百官罪恶之司”。即便是明君圣主，亦往往凭个人好恶恩怨亲疏来支配和指导监察工作的运行。如果遇到昏君奸臣当道，监察机关则很难发挥作用。嘉靖皇帝就曾多次驳回御史、给事中的弹劾，对大学士严嵩父子一味袒护。并把弹劾严嵩的御史们一个个进行政治打击和人身迫害。万历时张居正控制下的监察官员只对张居正负责，专门纠察张居正的政敌，成为张氏打击政敌排除异己的政治工具。在皇权专断之下，正直的监察官遭杀身之祸的情况更比比皆是。嘉靖三年（1524），群臣因谏诤大礼事件，廷杖丰熙等官员134人，当场被廷杖而死者达到16人之多，场面相当血腥和恐怖。明代监察制度完全依赖于皇权而生存，赋予监察官的职责，只是一个“弹劾权”，并不能直接对贪官污吏进行处理。最高的决定权操纵在皇帝的手中，如何惩治贪官污吏并不取决于腐败分子罪行的大小、危害的程度，而是取决于皇帝的好恶和喜怒，取决于他个人的利害得失，甚至取决于皇帝的贤明与昏庸、个人品质与才干。监察工作的好坏在某种意义上成为衡量君王个人圣贤与否的道德准绳。

　　同时，为了强化对官员的监察，明朝赋予了监察官员极大的权力。有些监察官员为了立威，往往刻意诛求，扩大事态。明成祖时，御史陈瑾劾治建文死难臣子，株连数百余家，牵连上万人，许多御史皆掩面而泣，不忍视之。而陈瑾却说“不治此狱，则吾辈无名”。这种为满足个人权力欲望而肆意放纵人性的现象显然超出了监察的本意。明代学者邱浚对此曾进行评论：“风闻言事，此岂治朝盛道之事哉！……苟不察其有无虚实，一闻人言，即行之奏牍，置之宪典，呜呼！莫须有何以服天下哉！”随着明朝封建政治的腐败，统治集团中经常出现党争，各成一派，势同水火。嘉靖以后，门户朋党之争尤其激烈，监察官员也都卷入了这些政治风潮，相互攻击，充当党同伐异的鹰犬和工具，引起轩然大波，严重影响了政治稳定，恶化了政治生态。天启年间，东林党与阉党之间大规模的“京察”、“大计”之争，几乎把全国所有的官员都卷进去了。监察官员卷入并成为政治集团的骨干，不仅使监察机构的作用流于形式，而且扩大了党争规模，加速了整个封建官僚集团的解体。

　　再者，御史巡按地方，不仅干扰了地方行政机关职能的发挥，而且为御史滥用职权、贪污受贿提供了条件。贪污纳赂之风在科道官员中潜滋暗长，不法的监察官员利用威权，所到之处，予取予夺，率性由己，严重败坏了监察官员的声誉，影响了监察机关职能的发挥。有的监察官员与地方官员称兄道弟，如同一家，相互勾结，在政治利益上已经与地方官员成为一丘之貉。许多监察官员在地方巡视过程中，考察不实，敷衍塞责，举劾不公，攀附权贵、巧取豪夺、搜刮民脂民膏之事时有发生。这种情况到明中叶后尤为突出，如给事中杨枝起奔走吏部，“以锄奸扶正为名，卖官纳赂为实”。嘉靖末年，陈志先巡按江西，“收赂数万”。大臣梁廷栋曾奏称：“朝觐、考满、行取、推升，少者费五六千金。合海内计之，国家选一番守令，天下加派数百万。巡按查盘、访缉、馈遗、谢荐，多者至二三万金，合天下计之，国家遣一番巡吏，天下加派百余万。”由此可见，监察官员已经成为地方的大害。

　　明末，皇帝常有数年、数十年不上朝，官僚肌体严重腐烂，监察机关也随之沉沦。御史缺员不作补充，监察御史定制110人，到了明末，只剩下9人，六科给事中只剩下5人，缺员如此严重，日常的监察自然无从谈起，监察机构已经名存实亡。

　　四明代的厂卫

　　曾任《元史》总裁官的宋濂，在某年某月的某一天与几个同行在家中饮酒聊天。次日，朱元璋便问宋濂昨天饮酒没饮酒，请了哪些客人，吃了什么山珍海味？宋濂是个老实人，就一五一十地回答了朱元璋的问题。朱元璋笑着说：“诚实啊，卿不欺骗朕。”无独有偶，已是年迈老臣的国子监祭酒宋讷（字子敏，谥文恪，滑县宋林村人，是明洪武年间的一位博学多才的文臣），一日因一个监生不小心打碎了他喜爱的茶器，心里一直不高兴。次日朝见时，朱元璋问他昨天跟谁生气呢？宋讷大惊失色，连忙解释是因为一监生不慎打坏了茶具而生闷气。朱元璋听说后非常满意，并且非常得意地拿出一张宋讷面呈怒容的独坐肖像给他看，宋讷方才明白有人暗中监视自己，冷汗直流，暗暗庆幸自己说了实话，否则就犯了欺君之罪，后果不堪设想。据《水东日记摘抄》记载，当年钱宰授皇命编写《孟子节文》一书，夜间在家中书斋内无意间吟诗：“四鼓咚咚起着衣，午门朝见尚嫌迟。何时得遂田园乐，睡到人间饭熟时。”翌日上朝后，朱元璋就斥责他：“钱宰昨夜吟的好诗啊，不过朕并未‘嫌’啊，改为‘忧’字如何？”钱宰听后吓得冷汗涔涔，手忙脚乱地叩头认罪。宋濂他们仅仅是书生而已，无拳无勇，职务亦非显要，朱元璋都不放心，还要派人监视他们，更何况那些大权在握、炙手可热的王公将相！朱元璋秘密监视官员，然后再将监视的事情透露给他们，目的是警告大小官员不得欺君罔上，皇帝耳目众多，臣下的一举一动都在皇帝监控之下，不要胆大妄为，否则后果很严重。这种无孔不入全天候式的秘密监视，制造了紧张恐怖的政治气氛，功臣勋旧无不小心翼翼，日夜提防。而替皇帝充当耳目监视官员的人就是在有明一代恶行昭著、臭名远扬的秘密警察机构——厂卫密探。

　　为了监视、侦查、镇压官吏的不法行为，朱元璋先后任用亲信文武官员充当“检校”，“专主察听在京大小衙门，官吏不公不法及风闻之事，无不奏闻”。他们的影子无处不在，酒肆、青楼、私宅，遍布密探。街头巷尾的奇闻趣事，官吏嫖妓玩牌、吟诗作画、请客送礼，乃至夫妻间争吵，晚上发生的事，一大早皇帝便了如指掌。明朝早期的特务检校只是密探性质，并无捕讯之权。朱元璋为使侦探、拘捕、刑讯一体化，于洪武十五年（1382）在拱卫司的基础上设立锦衣卫，锦衣卫有指挥使一员（正三品）、同知二员（从三品）、佥事三人（正四品），这是锦衣卫的高级官员，由皇帝的亲信武将担任。锦衣卫下设南北两个镇抚司，其中南司掌管本卫的人事以及对内部人员的法纪整肃，北司专门从事本职任务。南北镇抚司设有镇抚两员（正五品），下设五个卫所，其统领官有千户14员（正五品）、副千户14员（从五品），以下还有百户、总旗、小旗，普通军士称为校尉、力士。校尉和力士在执行缉盗拿奸任务时，被称为“缇骑”，其长官称“缇帅”。缇骑的数量，最少时为一千，最多时多达六万之众。嘉靖帝曾一次性裁撤三万多人。此外还要招募一些流氓无赖充当这些机构的外围组织，人数多达十五六万。锦衣卫官校一般从民间选拔无不良记录的良民入充，之后凭能力和资历逐级升迁。

　　锦衣卫身穿金黄色的官服，有权力高高在上之意，称为飞鱼服，并佩带绣春刀。其基本职能是“掌侍卫、缉捕、刑狱之事，恒以勋戚都督领之。盗贼奸宄，街涂沟洫，密缉而时省之”。作为职掌侍卫、展列仪仗和随同皇帝出巡的锦衣卫，基本职能与传统的禁卫军相同，至于“密缉而时省之”，则是它的特务职能，四处进行秘密侦查，搜查情报。作为皇帝的私人警察，锦衣卫拥有自己的监狱（诏狱），可以自行逮捕、刑讯、处决，不必经过一般司法机构。经过锦衣卫主办过的案件，也叫锦衣狱。诏狱跟刑部大狱相比，简直犹如地狱和天堂之别，酷刑用尽，其惨毒无法用语言形容。任何人一旦被抓人诏狱定罪，则刑部、都察院、大理寺也不敢干涉和翻案。即便移送到正规的司法机关，司法官员对案卷也不敢擅自改动一个字。所以官民触犯法律，倘若落在三法司手里，尚有活命的指望，要是落在锦衣卫手里，就难以生还了。而且其刑罚之苦，备极残毒，入其狱者，五毒备尝，素有阎王殿之称。据明史记载，锦衣卫常用的刑具有18套，什么夹棍、脑箍、拦马棍、钉指等都包括其内。其中最有名的刑具，“名曰琶”，每次施及犯人，则“百骨尽脱，汗下如水，死而复生，如是者二三次”。在酷刑伺候下，犯人只求速死，以便解除痛苦。“荼毒之下，何狱不成”。

　　锦衣卫还负责实施廷杖。廷杖始于元代，明代则使用的更为普遍，无论高官巨卿，将相王侯，只要触怒皇帝或者有过失，就可以拖下去痛打，打死人的事情经常发生，地点设在午门前的御路东侧。行刑时，众官员陪到午门外西墀下，左边是太监，右边是锦衣卫官校，下列旗校数十人，行刑者为锦衣卫校尉，他们都受过严格训练，技艺纯熟，臂带袖套，手执木棍。监杖的司礼太监宣读完命令后，旗校就用麻布兜将犯人的肩脊以下部分束起来。用绳子捆住两脚，四面牵曳，犯人俯卧，让大腿受杖。这时，左右厉声高喝“搁棍”，就有一个执棍搁在犯人的大腿上；喝声“打”，就开始用刑。每打五棍，就换一个人打。如果要置犯人于死地，监杖人就喝令“着实打”，或“用心打”，受杖人就无生还的希望了。据说锦衣旗校行刑时，只要看监杖的司礼太监的两只靴尖，便知犯人是活是死。如果两只靴尖向外成八字形，那么他们就不会将人打死。如果靴尖向内一收，就把犯人打死。正德（1506～1521）以前，凡受杖的不必剥去衣裤。正德初年宦官刘瑾专权时，把犯人的衣裤剥去受刑，此后被杖死者就更多了。崇祯帝干脆把廷杖地点设在殿中，朝廷庙堂之上，百官之前，血肉横飞，惨叫声不绝于耳，这样的场面使百官触目惊心，惨不忍睹。洪武年间，公侯如朱文正、朱亮祖，大僚如工部尚书薛祥等，都是受廷杖致死的。

　　锦衣卫毕竟还有公开职务在身，执行秘密任务势难兼顾，同时亦有专权之嫌。永乐十八年（1420），明成祖又设立了东厂，目的是“访谋逆妖言大奸恶等，与锦衣卫均权势。”特命心腹太监提督。东厂内署设在北上门，外署设在皇城东安门外，东厂建筑有大厅，东侧有小厅，厅内供奉岳飞画像一幅，厅后有砖影壁，雕刻有狄梁公断虎的故事，大厅西侧有祠堂，里面供奉历任厂公的职名牌位，里面还有一个牌坊，上写“百世流芳”，这与他们的社会形象构成强烈的反差。再往南有监狱一所，专押重犯。东厂存在时间很长，一直到明亡的220多年里，一切侦查、诬陷、屠杀、冤狱，直接或者间接都是从这里开始、组织和发动的。东厂的高级官员全部是宦官，主持东厂的是掌印太监一名（明代宦官共设24个部门，各司其职。其中司礼监太监是最受宦官尊崇的衙门，设有提督太监一人，掌印太监一人，是宦官头子，另有秉笔太监数人，可以代皇帝“批红”，同时又提督东厂事务，很有实权，是明代最有权势的宦官之一），全副官衔是“钦差总督东厂官校办事太监”，简称东厂提督，厂内人尊称为“厂公”，他有一枚特制牙章，一切事情该封奏的，就用它印封，文曰“东厂密封”。明中期以后规定，东厂提督必须由司礼监秉笔第二或第三人担任，不让司礼监掌印太监兼任也是为了防止宦官大权独揽，一手遮天。提督东厂入宫奏事时，提督太监和掌印太监也要回避，以防机密外泄。当然也有掌印太监兼提督东厂的，如嘉靖年间的麦福、黄锦，万历年间的冯保、张诚，这些人的权势又在秉笔太监之上。东厂下设掌刑千户一名，理刑百户一名，二者称为贴刑，都是从锦衣卫调拨来的。底下是掌班、领班、司房四十多人，分子丑寅卯十二颗，每颗管事，戴圆帽，着皂靴，穿褐衫。负责在外面侦查辑访的是役长和番役。役长也叫档头，共有一百多人，也分十二颗，戴尖帽，着白靴，穿褐色衣服，系小绦。他们的服饰非常显眼，让人一眼就可以认出。番役也叫干事，有一千多人，都是从锦衣卫那里挑选的骨干分子。

　　东厂设立之初，只负责侦缉、抓人，并没有审讯犯人的权力，抓住的嫌疑犯要交给锦衣卫北镇抚司审理，但到了明末，东厂也有了自己的监狱。东厂的侦缉范围非常广，连锦衣卫也在侦查之内。朝廷会审大案、锦衣卫北镇抚司拷问重犯，东厂都要派人听审；朝廷的各个衙门都有东厂人员坐班，监视官员们的一举一动；一些重要衙门的文件，如兵部的各种边报、塘报，东厂都要派人查看；甚至连普通百姓邻里纠纷、夫妻反目，以及柴米油盐的价格，也在东厂的侦察范围之内。侦查清楚了，写成一个报告，便呈给厂公的心腹内官，然后下发司房，进行抄写和文字润色后，在当天晚上或第二天早晨立即交给皇帝。为了扩大侦查范围，特务们就必须跟街头的混混地痞相勾结，依靠他们刺探消息，而地痞无赖们则趁机对百姓敲诈勒索，作威作福，还可以从东厂得到津贴。东厂获得的情报，可以直接向皇帝报告，相比锦衣卫必须采用奏章的形式进行汇报，要方便得多。东厂番役每天在京城大街小巷里面活动，并非完全为朝廷办事，更多的是为自己谋私利。他们常常罗织罪名，诬赖良民，之后就屈打成招，趁机敲诈勒索。到了明中后期，东厂的侦缉范围甚至扩大到了全国，连边远僻壤之地，也出现了“鲜衣怒马作京师语者”，搞的举国上下人人自危，民不聊生。在与锦衣卫的关系上，东厂则是后来居上。由于东厂厂主与皇帝的关系密切，又身处皇宫大内，更容易得到皇帝的信任。东厂和锦衣卫的关系，逐渐由平级变成了上下级，在宦官权倾朝野的年代，锦衣卫指挥使见了东厂厂主甚至要下跪叩头。

　　明宪宗成化年间，先是京城内出现了“妖狐夜出”的神秘案件，接着又有一个妖道李子龙用旁门左道蛊惑人心，甚至网罗了很多太监，意图不轨。虽然李子龙和他的党徒最终被锦衣卫一网打尽，但宪宗由此深感侦刺力量的不足。于是他于东厂之外增设西厂，派身边机灵的小太监汪直具体负责。西厂厂址设在灵济宫前，以旧灰厂为厂署总部。西厂的军官主要从禁卫军中选拔，这些人再自行选置部下，短短几个月内，西厂人员极度扩充，其势力甚至超过了老资格的东厂。西厂成立，本来只是为了替皇帝刺探消息，但汪直为了升官发财，拼命地构置大案、要案，其办案数量之多、速度之快、牵扯人员之众都远远超过了东厂和锦衣卫。西厂在全国布下侦缉网，主要打击对象是京内外官员，一旦怀疑某人，就立刻加以逮捕，事先不必经由皇帝同意，之后当然就是严刑逼供，争取把案件弄得越大越好。对一般百姓，其一言一行只要稍有不甚，就会被西厂以妖言罪从重处置。

　　在这种情况下，西厂仅仅成立5个月，就弄得朝野上下人心惶惶，以大学士商辂为首的辅臣集体上书，向宪宗痛陈西厂之危害，并将汪直办下的不法之事一一举报。宪宗收到奏章后为之震惊，于是撤销西厂，遣散了西厂的人员。但是一个月后，西厂再次恢复，汪直复出主持。在此后的五年里，汪直领导西厂又办下了无数“大案”，将反对自己的朝臣如商辂、项忠等人一一翦除，他的权势也达到了极点。但汪直极度膨胀的权力不能不引起皇帝的警觉，在其后的权力角逐中，汪直失败，被调出京城，西厂也随之解散。到了宪宗的孙子武宗继位后，大太监刘瑾掌权，宦官势力再度兴起，西厂复开，由太监谷大用领导。有趣的是，西厂与东厂虽然都受刘瑾的指挥，但两者之间不是互相合作，而是争权夺利，互相拆台。为了改变这种情况，刘瑾又自建了一个内行厂，由其直接统领，其职能与东西厂一样，但侦缉范围更大，是个监视特务的特务机关，东西厂包括锦衣卫都在它的监视范围内。一时间，锦衣卫、东西厂、内行厂四大特务机构并存，缇骑四出，天下骚动。直到五年后，刘瑾倒台，武宗才下令撤销西厂和内行厂。

　　明王朝豢养了一大批特务，目的是让他们监视朝野官民的言行，钳制人们的思想，以维护朱家王朝的社稷江山。但是这些特务机构的陆续成立，却极大地伤害了王朝的统治。作为不受任何限制和约束的秘密警察机关，他们除了奉命充当朱元璋大肆屠杀功臣的一把“屠刀”外，还利用职务之便不遗余力地制造事端，罗织大狱，陷害良善，既可以打击异己，也可以作为自己升迁的资本。明成祖时期的锦衣卫广布校尉，“日摘臣民阴事”，曾经将浙江按察使周新诬陷致死；英宗时的逯杲、武宗时的钱宁等人，也是臭名昭著的大特务。朱厚照时期刘瑾主持内行厂，东厂邱聚是他的党羽，锦衣卫使石文义是他的心腹，西厂谷大用是他的亲信，众多特务机关连成一气，缇骑四出，争先恐后地侦缉罗织，上至宰相藩王，下至平民百姓，都处于他们的监视之下，对他们的命令只要稍有拂逆，就会家破人亡，全国上下笼罩在一片恐怖气氛中。据记载，一日有四人在密室饮酒，一人醉后大骂魏忠贤擅权“不忠不贤”，另三人吓得不敢出声，只得好言相劝之。那人骂声未止，厂卫密探即破门而入，将四人一并带走。魏忠贤凌迟处死骂人者，其余三个却给了赏银。厂卫特务们可任意缉拿刑讯，下至民间斗鸡骂狗之类琐事，上至朝廷要员、皇亲国戚，一旦落入厂卫手中，十之八九难以生还。在大明的边远地区，百姓凡见骑大马、着锦衣、说京腔之人，如见猛兽一般，纷纷躲避。地方官吏则用重金贿赂以免祸。京城的朝廷命官，惶惶不可终日，每天上朝走在路上，便担心着还能不能安然回家。北镇抚司大牢中更是关满了各种各样无辜的人，死于锦衣卫酷刑之下的正直人士更是不计其数。“幽絷惨酷，害无甚于此者，太祖时，天下重罪逮至京者，收系狱中，数更大狱，多使断治，所诛杀为多。”这种恐怖的氛围，终明一朝几乎是绵绵不绝，这种无节制的滥捕极大地影响了皇帝与官僚机构之间的关系，使百官、民众、军队与皇帝离心离德，难怪有人说明朝不是亡于流寇，而是亡于厂卫。

　　五明代的科举取士

　　明朝是中国古代科举制度的鼎盛时期。作为选拔官员的重要途径，明代统治者对科举高度重视，科举方法之严密超过了以往历代，从而形成了更严密更繁琐的一套制度。

　　明代正式科举考试分为院试、乡试、会试、殿试四级。但是在参加院试之前，读书人必须经过县试。县试由知县主持，是参加正式科举考试前的预考，凡是及格通过者称为“童生”。童生年龄不一定小，有的士人老是考不中秀才，即便年纪到了五六十岁，依然称为童生，时有“老考童生，童生考到老”的戏言。院试在府城举行，由本省的学政主持，学政又名提督学院，故称这级考试为院试。中第者为生员，又叫秀才或庠生。然后分别分往府、州、县学学习。生员分三等，有廪生、增生、附生。由官府供给膳食的称廪膳生员，简称廪生；定员以外增加的称增广生员，简称增生；于廪生、增生外再增名额，附于诸生之末，称为附学生员，简称附生。生员是功名的起点，也是享受小皇恩的开始。这时的士人政治地位比平常人要高，可以免交本人的皇粮国税，见到父母官可以不跪，官府不能随便对其动刑，以免有辱斯文，必须革除秀才的功名后，方可大刑伺候。生员要想继续博取富贵功名，就必须继续努力，参加“乡试”。

　　乡试是由南、北直隶和各布政使司举行的地方考试。地点在南、北京府、布政使司驻地。每三年一次，逢子、午、卯、酉年举行，又叫乡闱。考试的试场称为贡院。考期在秋季八月，故又称秋闱。参加乡试的，除科举生员外，还有监生。所谓监生，就是通过各种途径进入国子监学习的士人。监生中有一部分是从各府、州、县学中的生员选拔出来可以直接进入国子监学习的，称为贡生，也叫贡监；也有依靠父兄的“恩荫”而入监读书的士人，叫作荫监；还有通过给国家捐钱捐粮而得到进入国子监读书资格的，叫作例监、捐监。监生与秀才一样，都有参加乡试的资格。主持乡试的有主考官二人，同考官四人，提调一人，其他官员若干人。在北京和南京主持考试的主考官一般由翰林充当，其他各省也要由进士出身的京官担任。试分三场，分别于八月九日、十二日和十五日进行。乡试考中的称举人，俗称孝廉，第一名称解元。乡试中举叫乙榜，又叫乙科。放榜之时，正值桂花飘香，故又称桂榜。放榜后，由巡抚主持鹿鸣宴。席间唱《鹿鸣》诗，跳魁星舞。乡试录取名额，各省多少不一，是根据户口、文化教育等情况而规定的。如南、北直隶人口较多，又是文人会聚之地，录取的名额相对要多一些，偏僻之区如云南、贵州就要少一些，全国每次乡试录取名额大致在1000人左右。为了预防士人到文化不发达的省份参加考试，各省对士人的户籍检查特别严格，对于“冒籍”参加考试的，处罚很严厉，这就保证了即便文化落后的省份，也能有中举的士人。士人中举后，就具备了做官的资格，封建王朝经常有“大挑知县”、“大挑主簿”等低级官员的机会，直接从举人中选拔，这些举人虽然没有考上进士，但也算是上过榜的，所以他们叫做一榜出身。当然并不是所有的举人都有做官的机会。要想追求富贵荣华，还必须继续沿着科举之路往上走，参加会试和殿试。

　　会试在京城举行，是由礼部主持的全国考试，又称礼闱。于乡试的第二年即逢辰、戌、未、丑年举行。全国举人在京师会试，考期在春季二月，故称春闱。会试也分三场，分别在二月初九、十二、十五举行。由于会试是较高一级的考试，同考官的人数比乡试多一倍。主考、同考以及提调等官，都由翰林担任，有时由内阁大学士担任，这些大人物的出场向举人们展示了他们辉煌的前程，有朝一日他们也会成为衡才之选。主考官称总裁，又称座主或座师，被录取的考生自称门生，他们与考官的关系终生不能改变，以后每到节日，要时常到座师家中拜望，并呈上“炭敬”、“冰敬”，以表达对座师的谢意。会试录取人数在300人左右，考中的称贡士，俗称出贡，意思是贡给皇帝任用的人才，别称明经，第一名称会元。这时的录取不再按照户籍进行名额分配，而是共同竞争，因此导致有的省份考中的贡士多，有的省份少，甚至有的省份“脱科”，竟然无人能够入围。这样的地区称为“天荒”。

　　殿试在会试后当年举行，时间最初是三月初一。从明宪宗成化八年（1472）起，改为三月十五日。应试者为贡士。贡士在殿试中均不落榜，只是由皇帝重新安排名次。殿试由皇帝新自主持，只考时务策一道。殿试毕，次日读卷，又次日放榜。录取分三甲：一甲三名，赐进士及第，第一名称状元、鼎元，二名榜眼，三名探花，合称三鼎甲。二甲录取人数约100人，赐进士出身，二甲第一名称为传胪。三甲录取约200人，赐同进士出身，三甲第一名也称传胪。一、二、三甲通称进士。进士榜称甲榜，或称甲科。进士榜用黄纸书写，故叫黄甲，也称金榜，中进士称金榜题名。这样由皇帝亲自主持的考试，皇帝与进士们多了一层关系，考中者就成为“天子门生”，然后由皇帝在礼部赐恩荣宴，招待新科进士。状元、榜眼和探花每人一席，其他进士四人一席，菜肴都是“奇珍异味极天厨之馔”，使进士们回味无穷，终生难忘。“金榜题名时”与“洞房花烛夜”并称为人生快乐之极致，可谓不虚。凡是通过乙榜中举，再经过甲榜中进士而做官的，叫做“两榜出身”，是很响亮的招牌。凡是在乡试中解元，会试中会元，加上殿试中状元者，叫做“连中三元”，是科举场中的佳话。明代连中三元者仅洪武年间的许观和正统年间的商辂二人而已。

　　殿试之后，状元授职翰林院修撰，榜眼、探花授编修。这是清贵之职，前途无量。其余进士如果经过考试合格者，也可以进入翰林院，叫翰林院庶吉士，也是很让人羡慕的头衔。他们在翰林院学习三年后，经过考试合格者，分别授予翰林院编修、检讨等官，其余分发各部任主事等职，或以知县优先委用，称为散馆。庶吉士出身的人升迁很快，英宗以后，朝廷形成非进士不入翰林，非翰林不入内阁的局面。其他进士则授予给事中、御史、太常、国子监博士；再次者则授予州府的推官、知州或者知县。明代非常注重科举出身，内阁大学士多从翰林中选拔，京官中的要害之职多由进士出任，京外的重要官缺也是进士优先，并且升迁很快，前途无量。“书中自有黄金屋，书中自有颜如玉”，可谓将科举的诱惑描画传神。一些士人为了身登龙门，金榜题名，一考再考，前仆后继，乐此不疲。不少人年过花甲才中进士。

　　有个叫曾彦的读书人，江西泰和人，字士美，生于明仁宗洪熙元年（1425），早年在县学发奋苦读，却屡试不第，成了老童生。但他一直没有灰心，仍刻苦求学，在43岁中了个举人。又过了12年，终于会试过关参加殿试。主考是四川眉山人、内阁首辅万安。他在阅读曾彦的对策时，被其文采所折服，禁不住击节赞叹，其他评卷官也有同感。万安回忆起前一天考试前点名时有个叫曾彦的，顾长伟岸，一表人才。拆封一看，此文正是吉安府的曾彦，便排在第一，交皇帝定夺。到了传所中进士进殿见面时，万安仔细审视这定为榜首者，却发觉曾彦身材矮小，又老又瘦，惘然若失，怀疑以前可能是看错了人。退朝后，万安再取曾彦的殿试策阅读，觉得很是平淡。可已成定局，只好作罢。此时，曾彦已54岁，终于成了成化十四年（1478）戊戌科状元。以后曾彦历任翰林院修撰、南京翰林院侍读，改任翰林院侍读学士、左春坊左谕德、奉直大夫等职。这种类似传奇的经历，充分说明了科举考试对士人的吸引力。

　　国子监

　　明代科举考试内容的重要变化是八股取士制度的确立。明太祖朱元璋采取刘基的意见，规定各级考试专用四书五经命题，作者只能按照宋代程、朱等几家的经义解释来回答，措辞要用古人语气，即所谓代圣贤立言，绝不允许抒发自己的见解。明宪宗时，文章的格式规定为八股文。八股文以四书、五经中的文句做题目，只能依照题义阐述其中的义理。八股文的格式也很死板，结构有一定程式，字数有一定限制，句法要求对偶。八股文也称制义、制艺、时文、时艺、八比文、四书文。八股文即用八个排偶组成的文章，一般分为六段。八股文分为破题、承题、起讲、入题、起股、出题、中股、后股、束股、收结几个部分，以首句破题，两句承题，然后阐述为什么，谓之起股。八股文的主要部分，是起股、中股、后股、束股四个段落，每个段落各有两段。篇末用大结，称复收大结。八股文是由宋代的经义演变而成，要求文章在形式上逐段对偶，堆砌雕琢，完全脱离社会现实。明代乡试、会试头场考八股文。而能否考中，主要取决于八股文的优劣。所以，一般读书人往往把毕生精力用在八股文上，埋头于时文制艺之中，从来不从事实际学问，所以比唐宋诗文取士，更禁锢人们的思想，使科举制度完全服务于皇帝专制的需要，同时也把科举考试制度旨在选贤拔能的宗旨逐渐异化。

　　明朝的科举考试虽然规则细密，程序严格，但依然不乏科场舞弊现象。当朝贵人利用科举无事生风，排斥异己，提拔亲朋。礼部尚书严嵩多次在皇帝面前诬陷主考官，致使十多个主考官或者死于杖下，或者被罢官削职。武宗正德三年（1508）的科考，大宦官刘瑾把自己的同乡50人的名单交给会试主考官，主考官不敢违背，只好奏请扩大会试名额。就连隆重无比的钦点状元也有很大的随意性。建文二年（1400）的殿试，本来王艮为一甲第一名，但王氏因貌丑而被抑置为第二名。正统年间的张禾因患眼疾而与状元无缘。也有因名字不为皇帝满意而遭贬抑的。永乐年间的一次殿试，本来拟定孙曰恭为状元，明成祖认为“曰恭”合而为“暴”，不吉利，就把邢宽定为状元，以示朝廷刑罚尚宽。当然，相比以前的选官制度，科举取士还是较为公平合理的。

　　明朝的科举考试给中国思想文化的发展带来了不小的消极影响。八股文体，严重束缚人们的思想，泯灭人们的精神，是维护封建专制的工具，把科举考试制度旨在选拔人才的目的引向邪路。出身科举的“人才”，他们知识结构不出程朱注释和对偶联句，视野非常狭窄，无裨实际。明代学者宋濂曾形容用八股选出来的某些人才，“与之交谈，两目瞪然视，舌木强不能对。”尤其是八股文使舆论一片肃杀，禁锢了知识分子的灵魂，使整个社会中最活跃的精英阶层沉沦。明末清初著名学者顾炎武愤慨地说：“八股盛而《六经》微，十八房兴而二十一史废。”又说：“愚以为八股之害，等于焚书。而败坏人才甚于咸阳之郊，所坑者非但四百六十余人也。”信乎，此言。

　　六清代的军机处

　　军机处，清代官署名。亦称“军机房”、“总理处”，是清朝中后期的中枢权力机关。军机处是君主专制达到巅峰的产物，到清朝末年才被废止，前后共存在了180年。在某种程度上，军机处的组建确实达到了雍正预期的“为一人治天下，让天下奉一人”（故宫的养心殿雍正自己作的对联）的政治效果。

　　作为由一个奴隶制政权演化而来的封建政权，清朝的权力机关有一个比较长的历史演进过程。努尔哈赤建立后金政权后，伴随着满族政权雏形的初显和军政力量的扩张，国家事务日趋繁忙和复杂，那种单纯依靠几个人“开碰头会”的议政方式已经不适应复杂的政治需要。努尔哈赤乃在八大贝勒（旗主）会议的基础上，增设了若干名理政听讼大臣，或称议政大臣，责成他们与八旗旗主一同议政。当时议政大臣的地位远在八旗主之下，吸收他们参加议政并处理一些事务，仅是作为一种襄助的力量，是权宜，并非定制。努尔哈赤死后，皇太极有意识地抑裁大贝勒们的权力，并逐步提高议政大臣们的地位，设八议政大臣“总理一切事务，与诸贝勒偕坐共议”，“协议国政，军国大事，均于此决之”。当时奉谕参加议政王大臣会议的人，当然还仅限于满洲贵族，但其爵秩资格已经降低为贝子级的贵族。这显然是为了吸收较低级的贵族参与军国大政以削弱八和硕贝勒的势力，并便于控制。崇德二年（1637），确定了议政王大臣会议是中央辅政机关。满洲贵族入关，建立起统一的大清王朝以后，议政王大臣会议又有了进一步的扩大。顺治年间，非满族的范文程、安达礼、宁完我等也先后受命为议政大臣。这样以皇帝亲信关系并着眼于国政需要，逐步代替狭隘的氏族血缘关系，有力地扩大了议政王大臣会议的政权基础。“议政”是一种正式的职衔，必须经过皇帝的任命。同样，在必要时，皇帝也可以撤销某一贵族及大臣的议政资格。最初议政王大臣权力极大，凡军国重务，不由内阁“票拟”者，皆交议政王大臣会议。像皇位继承这样的重大决策也由议政王大臣会议决定，议政王大臣会议的决策皇帝不能更改，甚至议政王大臣有权罢免皇帝。像多尔衮、鳌拜这样位高权重的大臣都是议政王大臣会议的骨干。

　　康熙十六年（1677）设立南书房，南书房本来是康熙帝读书处，俗称南斋。康熙帝“择词臣才品兼优者”入值，研讨学问，吟诗作画，称“南书房行走”。入值者主要陪伴皇帝赋诗撰文，写字作画，有时还秉承皇帝的意旨起草诏令，“撰述谕旨”。由于南书房“非崇班贵檩、上所亲信者不得入”，所以它完全是由皇帝严密控制的一个核心机要机构，随时承旨出诏行令，这使南书房“权势日崇”。许多重大政务已不再交付议政王大臣会议讨论，改为径由南书房传谕或遵旨起草上谕，甚至收纳来自各地的密奏小折。南书房是康熙帝削弱议政王大臣会议权力，同时将外朝内阁的某些职能移归内廷，实施高度集权的重要步骤。

　　雍正初年，青海和硕特部贵族叛乱，清世宗准备对西北用兵。雍正七年（1729），因内阁在太和门外，军情紧急，文电往来多有不便，清世宗在隆宗门内设置军机房，从内阁中挑选谨密可靠的中书、笔帖式等低级文员入值缮写，以为处理紧急军务之用，辅佐皇帝处理政务。十年（1732），改称“办理军机处”，简称“军机处”，并且正式颁发“办理军机处钤封印信”，这一机构算是固定下来了。乾隆以后省去“办理”二字，遂简称为“军机处”了。军机处成立后，议政王大臣会议于乾隆五十六年（1791）废置，内阁变成只是办理例行事务的机构，一切机密大政均归于军机处办理。军机处总揽军、政大权二端，真正成为执政的最高国家机关。但若从清朝正式官制来看，军机处还不算正式机构。

　　郞世宁的乾隆画像

　　军机处设有军机大臣，俗称“大军机”。分设满、汉员，由满汉大学士、各部尚书、侍郎、总督等官员奉特旨充当，均为兼差。军机大臣没有定额，军机处初设时为三人，以后增加到四五人至八九人，最多至十一人不等。任期无限制，全凭皇帝旨意而定。凡经皇帝选调到军机处任职的军机大臣，称“入值”。初入值军机处者，因资历或能力尚浅，则命在“军机大臣上学习行走”。加“学习”二字，数年以后，再由领班的军机大臣奏请去其“学习”二字。各军机大臣之间，因资格、品位高低而有差别，除按照职位高低排班外，权力亦有不同。如：有的满洲军机大臣只准阅办满文奏报；新任之军机大臣不准阅办皇帝朱批过的奏报。这些等级差别，均不见“则例”、“章制”，而是由皇帝亲定。在数名军机大臣中，由皇帝指派满、汉各一员为领班，称为“揆首”、“领袖”。初期，凡应皇帝召见会议军政要务、承皇帝旨意起草谕旨以及寄给各官员之谕旨的署名等，均为领班军机大臣专责。乾隆时，傅恒任领班，经皇帝批准改为军机大臣共同面君承旨，发出之寄信谕旨，亦改用军机处名义。不管人数多少，权位操于排名第一的领袖军机之手。各种文件奏章，只能由其先阅。他人不得聚观。至于新进者，不仅没有发言权，每次奏对进出宫殿时，还须趋前为领班等军机大臣卷起门帘，让他们先走，因而被称为“挑帘子军机”，可见同僚之间等级依然森严。野史笔记中，常有把军机大臣比作轿夫之戏谈。刘体智在《异辞录》一书中说：京师舆夫四名，谚云：“头一个洋洋得意，第二个不敢泄气，第三个浑天黑地，第四个不知那里。”谈者比以军机大臣。向例，枢臣入值，在御案右旁跪，其跪垫挨次而下，惟居首者奏对。其次则跪处由渐而远，谛听上谕，不能详悉。即有陈奏，上亦不能尽闻，仍由居首者传述。故枢廷数臣，虽云同时入值，然自首座外，其余率非问弗对。京谚以舆夫四人状之，情形毕肖。金梁在《光宣小记》片则如此比拟：首为当家者，专奏对，众谓之“军机面”，谓其独得面子也。则以喻轿班前一人，曰“扬眉吐气”。次为备顾问者，非指问不得越对，谓之“军机嘴”，则以喻轿前第二人，曰“不敢放屁”。再次为执笔者，专撰述而不得问意旨，谓之“军机手”，则以喻轿后第一人，曰“浑天黑地”。末为供奔走者，谓之“军机腿”，则以喻轿后末一人，曰“趋炎附势”。可谓刻画人微矣。

　　军机处还设有军机章京，因接近天子，参与机要，故被人称作“小军机”，亦称“司员”。初期，军机章京无一定额数，由军机大臣在内阁中书等官中选调。乾隆时改由内阁、六部、理藩院等衙门中挑取。嘉庆四年（1799）始，定军机章京分满、汉各两班，每班八人，共三十二人。各班设领班、帮领班章京各一员，由军机大臣于章京中择资深望重者任之。其后增设额外章京一二员，军机章京亦为兼差，选用者必须为进士、举人、拔贡出身，多从内阁、六部中的低级官员中选拔，要求年纪轻，办事练达，才思敏捷，撰拟迅速，书写端正。其原职缺升至通政司副使、大理寺少卿官及三品，即调归本任。军机处选补章京，由各衙门开具履历保送，军机大臣面加考试，合格者即带领引见，录用与否由皇帝决定。录取后，依次列名存记，俟缺出按单调取。军机章京向例不参加京察，其奖叙升转由军机大臣酌情保奏。军机章京负责军机处的日常工作，如处理文书、记注档册、撰拟文稿等。值宿之章京，夜间遇有紧要事件，亦有单独被皇帝召见承旨撰书谕旨者；还可参与军机大臣所承办案件的审理等。每天清晨，皇帝看完各项奏折题本，以指甲做出暗记，军机大臣入对时一一面授旨意，或明发，或廷寄，当面交办，军机再命章京分别拟旨。寻常请安的奏折，皆由章京代拟；明发的上谕，经由内阁部院层层下达，刊于邸报；廷寄的上谕，则由章京判明其缓急程度，用三百里至八百里不同速度驿递。

　　章京里面因才能之差别而分待遇之高下，有的章京文采风华，遇到皇帝紧急诏令，常常能够龙飞凤舞，立马可就，则常为同僚所敬，连军机大臣也要对他们礼让三分，往往能够越级迁升。同治初年著名的“顾命八大臣”中的穆荫、焦祐瀛二人，皆由章京超擢在军机大臣上学习行走，被视作不次之擢的恩遇。至于做过军机章京，以后又累官而至军机大臣的，则有彭蕴章、陈孚恩、钱应溥、许庚身、徐用仪等二十多人。他们被称为“红章京”。也有些章京，反应迟缓，旬日无一事交办，多干些杂务活，看别人的脸色行事，被称为“黑章京”。还有最不济事的“面糊章京”，手不能文，只好给别人打下手，帮着用面糊封奏章的封口，故有此称谓。当年纪晓岚做诗称红章京是：“流水是车龙是马，主人如虎仆如狐，昂然直到军机处，笑问中堂到也无？”又易数字，形容黑章京“篾篓作车驴作马，主人如鼠仆如猪，悄然溜到军机处，低问中堂到也无？”其气概、风度大不相同。

　　军机处职掌每日觐见皇帝，共商军国大事，并奉旨对各部门各地方负责官员发布指示的重要使命，因此它在朝廷权力运作中具有举足轻重的地位。军机大臣的职掌可综合为六个方面：负责皇帝下达谕旨的撰拟和参与官员上报之奏报文书的处理；凡国家之施政方略、军事谋略以及官员的重要陈奏意见，或对官员的惩处、弹劾事件等，皇帝批交军机大臣会议，或会同各有关衙门会议，并著提出处理意见，奏报皇帝裁夺；某些重大案件，皇帝专交军机大臣审理定拟，或会同三法司审拟；文武官员上至大学士、各部尚书，各省总督、巡抚，以至道府、学政、关差，以及驻防将军、都统，驻各边疆地区的参赞、领队、办事大臣等的补放，均由军机大臣开列应补人员名单，呈皇帝择用。遇科考，亦由军机大臣开列主考、总裁官名单及考试题目，请皇帝采择。复试、殿试，军机大臣负责核对试卷、检查笔迹或充任阅卷官；军机大臣常侍皇帝左右，以备顾问；军机大臣可奉皇帝之命，以“钦差”的身份，往各地检查或处理政务，稽查各省、各部院之汇奏事件。此外，军机大臣还兼任方略馆的总裁，内务府管理大臣及总理各国事务衙门大臣，等等。

　　军机处的办事效率很高，有简、速、密的特点。根据内阁制度，下属官员有事题奏，或皇帝颁发诏旨，都是经过层层机构，辗转交送，常常要花费很多时间。军机处则不然，一切均由大臣和章京通同办理，皇帝有谕，随时奉诏承办，而且必须当日事当日毕。在通常情况下，军机大臣每日早晨5点左右进宫应召觐见皇帝，有时一天召见数次，主要是承受谕旨，然后回堂拟写。起先由大臣亲自主稿，后来改由章京起草，大臣拟定。经皇帝认可后，按照谕旨的性质分“明发上谕”和“廷寄上谕”两种形式向下传达。明发上谕指交内阁发抄，宣示天下。廷寄上谕因奏请而降旨，事属机密，由军机大臣直接密寄具奏人。廷寄需密封信函，交兵部加封，发驿驰递，根据事情的缓急，交由兵部捷扳处驿递。如遇特别机密紧要的密谕件，则由军机大臣自行缮写封固，上写“军机大臣密寄”。

　　军机处自清朝嘉庆以后其保密规制始严，规定凡军机大臣只准在军机处缮拟本日所奉谕旨，部院稿案不准在军机处拟写，司员不准至军机处启事，军机章京办事处（章京系专职办事官员）闲人不许窥视，王以下及文武大臣不准至军机处与军机大臣谈论。至于传谕王公大臣之事，在乾清门阶下传述，不许在军机处内传述。并命科道官一人轮日至隆宗门内纠察。与此同时，军机处所收到的各类奏折和皇帝朱批的谕旨，都有一整套严格的保密管理规定，每日奏折，于寅卯二时发下，由军机章京分送各军机大臣互阅。凡皇帝在奏折上批有“另有旨”、“即有旨”的奏折，由军机处章京贮于专门的保密黄匣中，交军机大臣捧入请旨，然后由军机大臣根据皇帝的旨意，命军机章京起草谕旨，经皇帝朱笔改定后，交各部院速议速办。这一套廷寄制度，减少了很多中间环节，大大加快了办事效率。

　　明朝的内阁最初和清朝的军机处类似，是辅佐永乐皇帝处理政务的机构，是一个纯粹的秘书机构。但是随着后来的皇帝的精力和能力下降，内阁逐渐有了一定的决策权，可以决定国家政务，明朝的内阁首辅在某种程度上是行使相权的，尤其是到了明朝后期，像万历那样几十年不上朝，国家政务都靠内阁去打理。而清朝的军机处则纯粹是一个秘书机构，军机大臣只是提出建议、执行皇帝的决策，决策权都在皇帝。军机大臣无日不被召见，无日不承命办事，出没于宫廷之间。皇帝行动所到的地方，军机大臣也无不随从在侧。但军机处完全置于皇帝的直接掌握之下，等于皇帝的私人秘书班子。军机处名义上是国家最高的权力机构，但实际上始终处于临时机构的地位，不像正式国家机关的样子。军机处办公的地方不称衙署，仅称“值房”。军机大臣的值房称为“军机堂”，初仅板屋数间，后来才改建瓦屋。军机处值庐“本不甚宏敞，大臣如满六人，坐位固嫌逼窄，相传必有一人不利”。军机处也无专官，军机大臣、军机章京都是以原官兼职，皇帝可以随时令其离开军机处，回本衙门。军机大臣既无品级，也无俸禄。军机大臣之任命，并无制度上的规定可供遵循，完全出于皇帝的个人意志。军机大臣的职务也没有制度上的规定，一切都是皇帝临时交办的，所以军机大臣只是承旨办事而已。而且朝廷严禁军机大臣与外官相接纳，“军机大臣旧例与入觐督抚不私觌（dí）、不留饮，惟于朝房公地延接数次，亦人所共知共见也”。加上清朝的皇帝大多数精明干练，勤于政务，事必躬亲，很少出现昏君，自然避免了像明朝那样臣权欺凌君权的现象，皇帝是绝对的人主。

　　但是军机大臣位极人臣，接近皇帝，处于炙手可热之地，亦不免恃宠而骄，专权独断。诸如乾隆年间的傅恒，党羽众多；于敏中入值军机处近二十年，广受贿赂，文武百官趋走其门。从1827年到1850年一直担任军机大臣的穆彰阿，人称“在位二十年，亦爱才，亦不大贪，惟性巧佞，以欺罔蒙蔽为务”。穆彰阿三典乡试，五典会试，加之复试、殿试、朝考、庶吉士散馆考差、大考翰詹，几乎无岁不与衡文之役，这为他广结人脉提供了机会，以至“门生故吏遍于中外，知名之士多被援引，一时号为穆党”。特别是乾隆年间的和珅，官居军机大臣二十多年，称为煊赫一时的当朝宰辅。乾隆对他言听计从，和珅恃宠而骄，官员的升降黜杀任由己意，大小官员无不争相献纳，家中珠宝琳琅满目，价值连城，家产无数，富可敌国。高宗死后，仁宗当即将和珅抄家问斩，庞大家产被全部没收。故时人有“和珅跌倒，嘉庆吃饱”之语。

　　七“制台”和“抚台”——清朝地方官制

　　清朝的地方行政机构一般可分为省、府（州、厅）、县三级。

　　总督回府

　　省一级的最高军政长官为总督、巡抚。总督和巡抚合称“督抚”，都是从明朝开始设置的。当时，政府派大臣处置地方军政事务，有两种头衔，全称分别是“总督某地等处地方提督军务粮饷兼巡抚事”和“巡抚某地等处地方提督军务兼理粮饷”，前者就是总督，后者就是巡抚，都属于临时性质，事罢还朝，属于都察院的差遣职官。明成化五年（1469），专设两广总督，以后逐渐增置。清朝以后则成为正式的封疆大吏了。

　　清朝的总督，正二品（加尚书衔者为从一品，后期总督例兼兵部尚书和都察院右都御史衔，全是从一品大员），为地方最高行政长官，又可称为“制军”、“制台”、“制宪”或者“都堂”，“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”，一般管辖两省至三省的行政、军事、监察大权。但直隶总督和四川总督就只管直隶和四川本省。各总督除节制所管省区内提督，总兵辖军外，又各有直属军队，名为“督标”。一般有中、左、右二营，也有中、左、右、前、后五营的。兵额多少不等，两江虽仅是三营（中、左营及江宁城守营），而兵额最多，有4000余人。最少是陕甘、两湖，仅1000余人，其他则有2000多、3000多不等。这些武装集中驻扎，用来钳制提镇大员。巡抚，从二品，后期历兼兵部侍郎、都察院右副都御史衔，官阶为正二品，也是地方最高行政长官，巡抚又可称为“抚军”、“抚台”，“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”，总统一省军事、民政、吏治和刑狱。本省关税、漕政等也总归巡抚掌管。若有用兵，则督理粮饷。每年乡试，例由巡抚督察举行，武科则由巡抚主考。各省巡抚也如总督，都自有直属军队，名为“抚标”，由参将率领，监控本省提镇等统兵官。巡抚又多兼提督衔，节制本省各镇总兵。巡抚和总督同为封疆大吏，巡抚品级稍低，但仍属平行，并非上下级关系。相对而言，总督对军务的责任更加重大一些，而巡抚的民政色彩较为浓厚。

　　清朝全国共设总督八人，据《清史稿·职官三》所载为：直隶总督（辖今河北省及内蒙古一部分地方）；两江总督（辖今江苏、安徽、江西三省）；陕甘总督（辖今陕西、甘肃、新疆三省）；闽浙总督（辖今福建、台湾、浙江三省）；湖广总督（辖今湖南、湖北两省）；四川总督（辖今四川）；两广总督（辖今广东、广西及海南岛等地）；云贵总督（辖今云南、贵州两省）。奉天、吉林、黑龙江三省，初各设将军管辖。光绪三十三年（1907）都改建行省，改盛京将军为东三省总督，兼管三省将军事务。鸦片战争前，清朝全国有15个巡抚，即山东、山西、河南、陕西、安徽、江苏、浙江、湖南、湖北、广东、广西、云南、贵州、福建、江西。东北奉天、吉林、黑龙江三省的巡抚一直到公元1906年才设置。直隶、四川两省只设总督，不设巡抚。甘肃巡抚于1754年撤去，由陕甘总督兼任。公元1884年，建新疆省，开始设甘肃新疆巡抚，驻乌鲁木齐。公元1885年，台湾建省，改福建巡抚为台湾巡抚，驻台北，福建巡抚由闽浙总督兼任。至于衙门设在同一城里的总督、巡抚（如两广总督与广东巡抚同驻广州，湖广总督与湖北巡抚同驻武昌等），经常发生摩擦并相互牵制。督抚作为独当一面的封疆大吏，总统一省或者数省的行政权、监察权和统兵权，权势显赫，在清朝初期多由满洲贵族担任，近畿和要隘多用满员。康熙时汉人督抚“十无二三”，即便是汉人，也多是皇帝的心腹亲信，如雍正朝的李卫、岳钟琪是最受皇帝信任的督抚。乾隆时巡抚“满汉各半”，但“总督大都是满人”。直到咸丰以后，由于湘军、淮军在镇压太平天国中有功，其中的骨干如曾国藩、胡林翼、左宗棠、李鸿章等大批“中兴将帅”出任督抚，汉官在地方大员中的比例才逐渐多起来。

　　布政使司的布政使，一般称“藩司”，又称“方伯”。清代的布政使是从二品官，主掌一省之行政和财赋之出纳，向府州县宣布国家政令，故又称“承宣布政使司”。每十年将全省户籍、税役、民数、田数，汇报于户部。各项重要政务，报于督抚议行。清初，于每省设左右布政使各一人。顺治十八年（1661），分江南布政使司为江苏、安徽各二人。康熙二年（1663），分陕西布政使司为陕西、甘肃各二人。三年又分湖广布政使司为湖北、湖南各二人。六年（1667），去左右衔，每省只设布政使一人，只有江苏设二人。光绪十年（1884）新疆建为行省，增设甘肃、新疆布政使一人，驻乌鲁木齐。光绪十三年（1887），台湾建行省，又增置福建台湾布政使一人，驻台北。光绪二十一年（1895年），台湾被日本侵占，布政使与巡抚同时被裁撤。布政使司衙门内部机构，一般有经历司、照磨所及理问所。经历司有经历一人（正六品），都事一人（从七品），掌收发文书。照磨所有照磨一人（从八品），掌照刷案卷（检察文书效率）。理问所有理问一人（从六品），掌勘核刑名案件。另有库大使一人（正八品），掌库藏之出纳。个别省还设有仓大使一人（从九品），掌稽查粮仓。

　　按察使司设按察使，一般称“臬司”，正三品，权位次于布政使。其办事机构全称为“提刑按察使司”，通称“按察司衙门”。按察使“掌振刷风纪，澄清吏治。所至录囚徒，勘辞状，大者会藩司议，以听于部、院。兼领阖省驿递。三年大比充监试官，大计（按：指考察京外官员）充考察官，秋审充主稿官”。按察使与布政使合称为“两司”。清人常把巡抚、布政使和按察使合称三大宪。全国共设按察使十八人，即直隶、山东、山西、河南、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州18省每省一人。各省按察使内部机构，一般有经历司经历一人（正七品），知事一人（正八品），照磨所照磨一人（正九品），司狱司司狱一人（从九品）。知事掌勘察刑名。司狱掌检察系囚。经历、照磨所司与藩台同。布政使和按察使在明朝时期是省级最高行政长官，所以明制藩臬是要定期朝觐的。乾隆以后，督、抚成为固定的封疆大吏，而藩、臬便失去行政上的独立性，降为督、抚的属员。督、抚虽无权撤销藩、臬的职务，但可以在年终密考摺内出具考语，朝廷总是根据考语加以处分的。不过，今日的藩、臬就是未来的督、抚，故除非不得已外，也不肯轻易举劾。

　　清朝初年，布政使下设左右参政、参议，驻守在某一地方，称为守道；又按察使下设副使、佥事等，可去分巡某一地方，称为巡道。专设分守道、分巡道，官阶为正四品，带兵备衔，管辖府州，成为省和府州之间一级机构，叫做道员。清朝在全国设守道二十人，巡道七十二人，另设专掌关税者一人（津海关道）。自乾隆规定道员的品秩并成为实官之后，守、巡各道多加兵备衔，节制所辖境内都司、守备、千总、把总等武职，从此之后，职权益重，常与布、按两司相提并论。清朝还设立一些专业道员，如粮储道、盐法道等，都是因事而设，没有治理地方之权。

　　清朝的省级衙门还有河道、漕运总督。“河道总督”是清代始设的掌管黄河、运河、永定河等河堤防疏浚事务的专职官员。顺治元年（1644），设总督一人，又称“总河”，官阶与掌管行省的总督相同，为正二品，加尚书或都御史衔者为从一品。顺治元年七月，杨方兴首任总河，驻济宁州。康熙十六年（1677）靳辅出任总河，以江南河工紧要，总河署距黄、淮、运河交汇处甚远，往返不便，移驻清江浦；二十七年（1688）王新命接靳辅任总河，驻济宁州；三十一年（1692）靳辅再任总河，又返驻清江浦。雍正二年（1724），因河南堤工紧要，设副总河一人，管理河南河务，驻济宁州或河南武陟。至雍正七年（1729）河道分段管理，改总河为江南河道总督，改副总河为山东河南河道总督；八年（1730），以直隶河工紧要，增设河道水利总督（亦称直隶河道总督）一人。至此，河道为三督，官阶仍为正二品，兼兵部侍郎（正二品）、右副都御史（正三品）衔。江南河道总督，简称南河，驻清江浦。至咸丰十年（1860）南河总督裁撤，河务改由漕运总督兼管，历时131年，期间有总督43任，35人，其中代署12任。直隶河道（水利）总督，简称北河，驻天津。至乾隆十二年（1747）河道事务归直隶总督兼管，历时17年，期间有总督10任，7人，其中代署两任。山东河南河道总督，简称东河，驻济宁州。至光绪二十八年（1902）裁撤，历时173年。期间有东河河道总督91任，76人，其中29任为代署。河道总督之下分管河务的职官为管河道，官阶正四品，与地方守、巡道同品级。管河道以下官员（均由地方官兼任）有同知（正五品）、通判（正六品）、州同（从六品）等官员。河道总督也同行省总督一样，有直属的军队“河标”，由副将统帅，掌管河工的调遣，督护及守护。

　　省下设府，以知府为行政长官，掌管一府的政务及所属州、县的赋役、诉讼等事。“知府掌总领属县，宣布条教，兴利除害，决讼检奸。三岁察属吏贤否，职事修废，刺举上达，地方要政白督、抚。”知府官阶为从四品。此外，顺天府和奉天府，分别是京城和陪都，地位较一般府要高，设府尹为其长官，全国共设府188个。还有与府同级的直隶州，直属于省，以知州为其长官，官阶为正五品，有属县。全国共有直隶州73个，另有散州145个，长官也叫知州，官阶为从五品，归知府节制。又在少数民族地区设立有直隶厅，直属于省，以同知、通判为长官。府下设县和散州。县是地方行政的基层组织，长官为知县，为亲民之官，官阶为正七品。

　　清王朝在少数民族地区设置将军、都统、副都统、办事大臣等官员，管理少数民族地区的事务。在内蒙古的大员有绥远将军，察哈尔都统、副都统，热河都统，归化副都统。在外蒙古设乌里雅苏台将军、参赞大臣，科布多参赞大臣、办事大臣，库伦办事大臣、帮办大臣。在青海设西宁办事大臣。在新疆设伊犁将军、乌鲁木齐都统、副都统、塔尔巴哈台副都统等官，在西藏设办事大臣、帮办大臣，分驻前后藏，管理两藏事务。按规定，驻藏大臣督办藏内事务与达赖、班禅地位相等，实际驻藏大臣职权更大，是清政府的代表。达赖、班禅及以下呼图克图十八人、沙布隆十二人等活佛转世，称为“呼毕勒罕”，即奔巴金瓶抽签，均由驻藏大臣监督。东北为盛京将军辖地。

　　清末光绪年间，新疆、东北陆续建省，而青海、西藏、内外蒙古依旧。甘肃、青海、西藏、四川、云南、广西、贵州等地，历来居住蒙、藏、瑶、壮、彝、黎等少数民族。清朝根据这些地区的特点，以当地的土著酋长首领做各级行政机构的长官，清朝政府予以承认，这些官长可以世袭，这就是土官制。有文武两类，文官如知府、知州、知县等，皆加“土”字；武官有指挥使司指挥使、长官司长官；官阶从正三品至正七品不等。此外还有土游击、土都司、土守备等。雍正以后，实行“改土归流”，将一些土官改为流官，直接改由吏部任命。清朝定制，文职土官共七阶，武职土官共五阶。其承袭、革除、升迁、降调，文隶吏部，武隶兵部。在地方上各归所在总督、巡抚或驻扎大臣、办事大臣等统辖。总之，清王朝时期，我国疆域广大，地方情形千差万别，清政府因俗而治，有效完成了对地方的治理。

　　三品武官的补服

　　武官补子

　　为了保证满洲贵族统治地位，清朝特设“官缺”制度，所有官职岗位分为满官缺、蒙古官缺、汉军官缺、汉官缺四种，不同官缺只能由本族人出任或补授。作为要害部门的重要职位，如中央理藩院、宗人府及掌握钱粮、火药、兵器的府库全部为满官缺，各省驻防将军、都统、参赞大臣、盛京五部侍郎等也全部是满官缺；而地位卑微的小官职，如迎来送往的驿丞全为汉官缺，不得任命满人担任。尤其是总督多由满人充任，对这些封疆大吏来说，没有人对其实行真正意义的监督，贪赃枉法，史不绝书，“官场习气已深，每日自上及下，忙忙碌碌，虽有治民之排场，全无及民之实事。官日多，法日密，而民益无以自全”。满官缺居多的情形直到咸同以后才发生根本性改变。

　　八八旗与绿营——清代的军事官制

　　顺治元年（1644），清朝统治者挥师入关，定鼎中原，建立了中国最后一个王朝。立国之道，莫要于治兵。军队关乎国脉延绵和社稷安危，是古代王朝最为关注的政治敏感区。清军入关之后，清廷根据当时的实际情况，吸取历代的政治智慧和军事经验，经过数朝的运筹擎画，精心布置，形成了颇具特色的武力结构。所豢养的经制军队有两大支，一是八旗，一是绿营。两支军队分别成军，各自建制，完整地传递着清朝统治者的建军原则和政治意图。依靠这两大暴力工具，清朝统治者完成了对幅员辽阔的广大领土的有效控制和占领。

　　八旗是清朝统治的基本武力，是统治者最为信赖的武装力量，共分满洲八旗、蒙古八旗和汉军八旗。为了控制全国，清朝统治者在一些战略要地驻扎八旗兵，因此也设立了一套官制，分掌八旗各部，最高长官叫将军，官阶为从一品，与加尚书衔的总督品位相同。因其驻防于地方，所以也称为“封疆大臣”。将军若与总督同驻在一个省区的，凡会同奏事，必以将军为领衔，可见其地位高于总督。但将军在地方上的实权则远不如军民兼治的总督。清代在全国设将军13人，分别驻扎盛京、吉林、黑龙江、绥远城、江宁、福州、杭州、荆州、西安、宁夏、伊犁、成都、广州等地。驻防各地将军的职衔，都冠以所驻地名，如盛京将军、吉林将军。十三将军中以盛京将军所统辖官兵最多，有17000多人；以成都将军所统辖官兵最少，只有1900多人。各将军衙门均设有笔帖式（清官名，掌翻译满、汉章奏文字等事）2～3人，办理本衙门事务。各地驻军，一般有马军、步军，福州、杭州、广州等处还兼有水军。这些官兵都隶属于八旗。

　　正黄旗

　　镶黄旗

　　八旗高级官佐还有都统、副都统。都统的官阶与将军同，也是从一品。全国仅设都统2人，分驻于张家口与热河。张家口都统兼管察哈尔游牧之事，所以一般也称为“察哈尔都统”，共统辖官兵19000多人。热河都统兼管木兰围场及游牧之事，共统辖官兵8700多人。两个都统衙门均设有笔帖式4人，办理所属事务。副都统品位低于将军，为正二品官。其驻守之地区若有将军者，则由将军兼辖。若无将军者，则独立行使权力，其防务可直达兵部，甚至可向皇帝奏事。全国能独立行使权力的副都统有4人，分别驻防于直隶密云、山海关、山东青州、甘肃凉州等处。四个副都统衙门，各有笔帖式2～3人，协助副都统办理所属事务。此外，属将军兼辖的副部统有29人，其中属盛京将军兼辖的4人（盛京、兴京、金州、锦州各1人，盛京1人与将军同城驻防）；属吉林将军兼辖的6人（吉林、宁古塔、伯都纳、阿拉楚喀、三姓珲春各1人，吉林1人与将军同城驻防）；属黑龙江将军兼辖的4人（黑龙江城、墨尔根、呼兰、呼伦贝尔各1人）；属江宁将军兼辖的2人（江宁、京口各1人，江宁1人与将军同城驻防）；属杭州将军兼辖的2人（杭州、乍浦各1人，杭州1人与将军同城驻防）。以上各地副都统，除与将军同城外，各统率一部分官兵，防守所驻之城，防务都汇总于兼辖之将军。此外，福州、宁夏、成都各1人，荆州、西安、伊犁、广州各2人，分别归同城驻防将军兼辖，与将军共同统领所属驻军，办理本城防务。

　　八旗兵集中驻防，便于以多制少，以整击散。八旗兵入关之初，骁勇善战，“地方有事，即请满洲大兵”，是清王朝最为倚重的武装力量。但是承平日久，八旗子弟逐渐耽于享乐，不思武事，整天提笼架鸟，走街串巷，完全丧失了战斗力。

　　除了八旗之外，清朝的另一支武装力量就是绿营。早在入关之初，清朝统治者即收编明朝残余军队，进行整顿改编，并陆续投入战场使用，成为王朝军事力量的重要补充，因旗用绿色，故称之绿营。绿营的士兵基本上由汉族人组成。清初，军事以旗兵为主力，中期以后，因绿营兵人数增多，并大大超过旗兵，便逐渐取代旗兵而成为清军之主力。绿营的最高组织为“标”，下面为“协”“营”“汛”。标分为督标、抚标、提标、镇标、军标、河标、漕标等。实际各省绿营的独立组织为提标、镇标。统率提标的是提督，为地方最高的武职官员，为武职从一品官，比文职巡抚高一级，与加尚书衔的总督平级，为各省绿营的最高长官，管理一省军政，也称为“封疆大吏”，但要听命于巡抚。各省提督统辖全省各镇总兵。提督分为陆路与水师两类，陆路提督12人，分别在直隶（驻古北口）、江北（驻淮阳）、福建（驻泉州）、湖北（驻襄阳）、陕西（驻固原）、甘肃（驻甘州）、新疆（驻喀什噶尔）、四川（驻成都）、广东（驻惠州）、广西（驻龙州）、云南（驻大理）、贵州（驻安顺）等地。由巡抚兼任的有山东、山西、河南、安徽、江西5省，每省1人。水师提督3人，分别在福建（驻厦门）、广东（驻虎门）、长江（太平、岳州两地互驻）。兼辖水陆提督3人，分别在江南（驻松江）、湖南（驻辰州）、浙江（驻宁波）。除福建、广东两省为陆路1人、水师1人外，其他每省各1人，计23人。其中除巡抚兼任5人外，特设提督18人，分别受各区总督节制。各省提督所辖提标，一般有中、左、右、前、后五营，只有直隶为中、左、右、前四营，四川、云南为中、左、右三营，贵州为中、右、前三营。其兵额一般是五六千或七八千不等，最少是云南，仅1200多人，最多为四川，有12000多人。

　　各省提督所属有总兵。总兵为武职正二品官，管辖本标及所属各协、营，镇守本镇所属地区，受本省总督与提督节制。总兵也分为陆路与水师两种，全国有陆路总兵70人，其中直隶7人，山东3人，山西2人，河南3人，江苏5人，安徽2人，江西2人，福建4人，浙江5人，湖北2人，湖南3人，陕西4人，甘肃4人，新疆3人，四川4人，广东4人，广西3人，云南6人，贵州4人。全国有水师总兵13人，其中江苏2人，浙江3人，广东4人，长江4人。水陆总兵计83人，分布在内地19省，只有东三省不设绿营总兵。全国水陆总兵所辖镇标，多者4～5营，一般为2～3营，个别仅1营。其兵额一般为三四千人，最多是贵州镇远镇，有9800多人，最少是江苏福山镇，不足1000人。

　　各镇总兵所属有副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总、外委等官。副将为武职从二品官，分别受将军、总督、巡抚、提督、总兵管辖。为将军、总督、提督统理军务的，分别叫军标中军、督标中军、提标中军。为河道总督稽核工汛的，叫河标中军。为漕运总督督率官弁催护漕船的，叫漕标中军。为总督，巡抚、提督分守险要的，称为协标。驻各地副将都自有衙门。参将为武职正三品官，分属总督、巡抚、提督、总兵管辖。有的独守一城，有的与上级武官同守一城。为巡抚统理营务的，称抚标中军，为提督统理营务的，称提标中军。全国绿营参将共177人（有5人在京师巡捕营），其中有22人为水师参将，其他都是陆路参将。参将之下是游击，为武职从三品官。游击人数较多，全国共计370人，其中有49人为水师游击，其他都是陆路游击。游击之下是都司，为武职正四品官，全国有494人，其中有82人为水师都司，其余都是陆路都司。参将、游击、都司的职掌大体相同。低于都司的是守备，为武职正五品官，其职守是管理营务与粮饷，属各省提督、总兵管辖，并有充参将、游击军官的，全国总人数为887人，其中有121人为水师守备，其余都是陆路守备。另有卫守备40人属漕运总督管辖。

　　与八旗的集中驻防不同，清朝入关之后，便吸收了明朝镇戍制度的精髓，在全国十八行省各城市、集镇、关津码头建立标、协、营、汛等军事单位，派兵设防，即“按道里之远近，计水陆之冲缓，因地设官，因官设兵”，“官兵月饷，多寡有额，船只马匹，措处咸宜，以及各项经费，既联犄角之声援，复资守御之策应，靡不区画详尽”，以致时人叹曰“盖不知费几许苦心，而后能斟酌损益若此其名也”。每一处兵力从上千人到数百人、几十人乃至数人，“皆量地形之险易，酌兵数之多寡”。在新疆、内蒙古、西藏、台湾，则分别由甘肃、山西、直隶、四川、福建等省定时派兵换防。在江河湖海不能驻兵的地方则有定期会哨制度。

　　总之，绿营在空间兵力布置上，力求其散，星罗棋布，若纲在网，如密如织，互为犄角，声息相通，声势联络呼应，形成了“无处不有兵，无处不有备”的格局。这样的布局把全国各地纳入了一个无所不在的军事罗网之中，任何江湖之远的风吹草动，都会触动这张无所不在的大网上的一环一结，躲不过绿营日夜盯视的耳目，自然也逃不过朝廷的眼睛。而且对于小规模的骚乱，当地的驻军会快速出动，及时进行围剿，既省却了军队长途征调的麻烦，也利于事态的迅速控制。正如同治时期两广总督毛鸿宾所说，“百里有营，十里有汛，在设立之初，原为耳目既近，稽察易周，一有啸聚，即可围捕”，就准确点明了绿营分塘设汛的功用。当然由于军队构成的民族性质，清朝统治者也不会让绿营集中驻扎，避免尾大不掉，因此从这一层意义上来说，绿营分散使用，也便于控制。

　　绿营不但用来出征，而且承担正常社会秩序的守护，如缉捕逃犯，查拿罪犯，巡逻城池，盘查奸宄，弹压地面，平息地方械斗，查禁赌博、夜戏、娼妓及民间结盟拜会等；承充政府需要以武力为后盾的各项差役，如饷鞘转运，都由绿营官兵护送，若饷鞘数目庞大，由沿路各省督抚增派游击、都司等官弁，督率兵丁分起护送，逐程交接，戒备森严。州县起解的钱粮，也由绿营派兵护送。催护漕粮北运，京铜北解，由督抚派专人押送。如解运京铜在20多万斤以上，需要派兵12名护送。押解罪犯也是绿营职责，不管是等待审理的人犯，还是已经审完即将发配的罪犯，其递解过程中，都由绿营负责押送，正犯一名，配备兵丁两名。此外还担负重要目标的守护任务，如看守仓库监狱，传递官府文书，守卫官府衙门，掌管城门关闭开启，守护清帝陵寝等，都由绿营包揽。至于查禁清政府所不允许的各种非法经济活动，也大多由绿营负责，如查拿私盐等。因此从职业特色上，绿营又有操兵、差兵、河兵、塘兵等不同名目。清政府把当时社会几乎所有的公共权力全部托付给绿营，“绿营实际上包括了军队、警察、差役、河夫等等庞杂的性质”。

　　就清朝绿营职官体系而言，武官的品级是比较高的，提督的品级可以与总管数省军政的总督相提并论，即便是最低级的武弁把总，其品级也等同于号称“百里侯”的七品知县。但是品级与权力并不等同，二者在清朝官职等级序列中是完全脱节的。出于防止武将拥兵自重的政治需要，从宋朝开始实行文人掌兵的制度，以文治武，清朝自然也不例外。巡抚作为正二品的封疆大吏，所有该省的武官包括从一品的提督在内，都由巡抚节制。所以当时有人评价说：提督虽一品，其权不及州县。兵备道在监司之列，权重而体尊。然国初时提镇视道为属员，兵将之勇怯，营伍之虚实，马兵之缺补，粮饷之盈缩，道员不敢过问，至康熙三十年（1691），始定道员与提镇平行。到后来，道员位居总兵之上，加兵备衔的四品道员可以指挥正二品的总兵，如台湾镇总兵例归台湾兵备道节制。不仅如此，武职官员的政治前途也操纵在文职大员的手中。虽说总兵以上号称专阃大员，其外放由皇帝特简，但其贤否却在巡抚的生花妙笔上。提镇如此，其他低级武官自然更不在话下，平时每年武官的升迁考核黜退，战时军功的保举惩戒，都由巡抚向皇帝专章奏保，武官的荣辱在巡抚的掌握之中。所以说，武官在文职面前气短，循规蹈矩，恂恂如属吏。文职大员则气粗，昂视阔步，视之如仆奴。其官场形象与其职业特色错位颠倒，恰好成为一个绝妙的讽刺。

　　从前中国文武职官之间并没有不可逾越的界限，任何一个文武兼资的官员都有出将入相的机会，可以入中枢，也可以统兵打仗。但是随着国家事务的分工，文武之途逐渐分开，宋明以后，文武之间职分森严，有着难以逾越的鸿沟，任职不能交流。清朝也是如此，而且由武职改成文职尤难。当时有人说，“自来文武分途，未有如我朝之甚者。”有清以来，在武职出身的大员中，只有赵良栋、岳钟琪、杨遇春，以及后来的杨岳斌（杨载福）、张曜、刘铭传等寥寥数人由皇帝特简，法外施恩，由提督改任督抚，被时人叹为不世之奇遇，“至今武员谈之，胥有欣羡追慕之志”。不过这种以武改文的仕途并非容易，前面提到的张曜，是靠剿捻起家，最后官至山东巡抚，成为方面大员，但其在文武之间来回腾挪，历尽心酸，可以视为一个绝好的个案。当其崭露头角之时，并不识字，以劳绩保知县，一路升保，直至积功为河南藩司，离巡抚的位置只是一步之遥。正当其时，御史刘毓楠上章奏劾他“目不识丁”，不能充任文职，一纸奏章改变了张曜的政治前途，由此以总兵改任。张曜深以为耻，从此拜其夫人为师，潜心攻读经史，并自刻一印，上书“目不识丁”，以此自警自勉。中法战争前夕，张曜终于改换门庭，出任山东巡抚，得偿心愿。

　　道光皇帝午门大阅

　　武职人员向往改换门庭，是因为与文职官员相比，武职军官政治前途比较黯淡。文职官员只要不在宦海沉浮中栽跟头，可以循例升迁，平流进取，由知县而知州，而知府，由知府而道员。当升迁到按察使，主管一省的刑名，成为“三大宪”之一，就登上了天梯，上升的空间无限扩大和延伸，接着布政使的官位指日可待，然后是权倾一方的封疆大吏。然而文官的仕途并不到此为止，还可以坐至公卿，中枢拜相，入参军机，进入权力核心，人生的荣耀莫过如此，此后养荣保泰，安度晚年。而武官不然，在跨过层层阶梯，熬到总兵、提督的分上，也就戛然而止，政治地位到达顶峰了。即便年力尚健，也只是在相同的位置上挪来挪去，不会有进入中枢的机会。如近代史上比较有名的杨芳，贵州松桃人，15岁从军，以参加平定川楚白莲教起义而官拜总兵，并署理固原提督，此后又参加了镇压河南天理教，道光年间在新疆再立战功，擒获张格尔，槛送北京，献俘阙下，到鸦片战争爆发时，已经从戎50多年，虽然有着“太子太保”、“双眼花翎”、“三等果勇侯”、“紫禁城骑马”等诸多政治上的虚荣，但致仕时，其职分依然是个提督。

　　政治上没有出路，经济上又不实惠，由此决定了清代军人的社会地位是相当低下的。武职官员由此而自我菲薄，自甘下贱。有一个耳熟能详的故事颇能说明问题：清末著名学者樊增祥的父亲（樊）燮承袭一等轻车都尉，“历官湖南永州镇总兵，平日酣饮不佐事。巡抚骆秉章将劾之。湘阴左宗棠方以在籍举人佐秉章，主其军政。燮恐，谒求解，伏地拜。宗棠不答，并诟燮。燮负武官至红顶矣，亦惭怒相诟唾而出。遂以剥饷乘轿被劾。罢官归，谓增祥曰：‘一举人如此，武官尚可为哉！若不得科第，非吾子也！’”樊总兵对其子的训诫则是长期以来形成的武官对文人敬畏心理的宣泄，以及对自己职业菲薄的流露，进而谆谆告诫其子增祥，决不能再以武职为业，因而更能说明问题，更能揭露问题的本质。

　　九鸦片战争后清代官制的嬗变

　　1840年英国对中国发动第一次鸦片战争，战争以中国失败而告终。此后中国进入半封建半殖民地社会，政治制度也随之发生了嬗变。

　　鸦片战争前，在东亚是以中国为首的宗藩朝贡政治体系，中国周边各国如朝鲜、越南、老挝、缅甸、琉球、菲列宾等国奉清朝为正朔，定期朝贡。负责接待各国使臣的是礼部。按清前期的规定，礼部所属设有会同四译馆，职掌接待属国贡使事宜。会同四译馆由礼部郎中带鸿胪寺少卿兼摄馆事，凡贡使来京都由馆卿接待，经办翻译朝贡文字及交涉事务。理藩院原是执掌蒙古、回、藏少数民族事务的机构，也分担了部分属国交涉事务。与礼部的大致分工是：由东、南两方海路往来的，归礼部接待处理；由北、西两方陆路往来的，归理藩院管辖。此外，清朝还在澳门、漳州、宁波、云台山等设立“榷关”（后只留粤海关），经办对外贸易及涉外经济事务。不但周边国家往来如此，即便是西方的荷兰、普鲁士、奥地利、葡萄牙、西班牙、英国等国家遣使东来，“求通互市”，清政府也一概将他们视为朝贡国，使臣也叫朝贡使，坐船叫贡舟，礼物称为贡品，文书称为贡单。不同的是，他们不奉正朔，朝贡无定期，而且使臣进京只能从广东沿水路北上，每次船只不得超过3艘，每船载人不得超过100人，进京人员不得超过20名，其余人员不得上岸，只能留在船上。进京的使臣由礼部出面接待，住所由光禄寺安排，工部和户部负责薪炭饮食支应。朝贡完毕，必须返回广东，不得在京城逗留。乾隆中叶以后，西方殖民者在中国沿海横行不法，且要求清政府允许他们在北京驻外交使节，割让沿海岛屿，等等。清政府不再对他们以礼相待，而是把他们视为“番”、“夷”，实行严格的闭关政策，只准在广州进行对外交易，有关交涉事宜只能同广州的十三行交往，再由十三行转呈两广总督。

　　万国来朝图

　　鸦片战争是清朝国家机构设置发生变化的一个转折点。随着清政府在战争中的失败和不平等条约的签订，西方各主要资本主义列强侵略深入，中外交涉事务的增多，清朝传统的“外事”管理体制已经不能适应新的变化格局，面对这一新的国际形势，软弱的清朝政府不得不被迫对旧有的外交管理体制作出一系列的调整。五口通商大臣、总理各国事务衙门、南北洋大臣、总税务司署等半殖民性质的机构，就是在这样的背景下先后出台的。当然，这些外事机构也并不是一开始就建置完善。它经历了一个从初建到逐步完备的过程。按其发展，大体上经历了几个阶段。

　　（一）五口通商大臣

　　鸦片战争后，根据《中英南京条约》的规定，中国开放广州、福州、厦门、宁波、上海为通商口岸。为了具体落实开办通商口岸事宜，清朝设置了五口通商大臣。五口通商大臣曾先后为两广总督与两江总督兼领，但实际上它所经办的事务绝非只是处理五个通商口岸的“商务”，而是鸦片战争后至总理各国事务衙门成立前二十七年间，清政府设置的具有浓厚的半殖民地色彩的办理外交事务的职能部门。由于清朝中央机构没有外交部，开始时又只认为外国来华通商是临时性的，因而五口通商大臣既无专官又无专署。但由于它是在特定历史环境下产生的特定外事兼差职官，肩负处置鸦片战争后中外新关系的重任，五口通商大臣的设置，是在外国侵略者的胁迫下，清政府设立的第一个半殖民地化的兼差官职机构，是晚清外交机构的雏形，是清朝政权半殖民地化的最初标志。

　　（二）总理各国事务衙门

　　咸丰十年（1860）九月《北京条约》签订后，中外关系进入到一个新的阶段。咸丰十一年（1861）1月由恭亲王奕䜣等奏请设立“总理各国事务衙门”，同月20日得到咸丰帝批准而正式成立，委派恭亲王奕䜣、大学士桂良和户部左侍郎文祥主管。整个机构的官员编制仿照军机处，设有大臣和章京两级。总理大臣由皇帝特简，可以从亲王、郡王、贝勒中选任或以军机大臣兼任；总理大臣上行走则由内阁或各部院堂官内选任，多时达到十多人。大臣以下设章京，从内阁、都察院、六部的司员中挑选，最初有满、汉八员，最后增加到十多员。章京分为总办章京、帮办章京、章京、额外章京四种。总办和帮办章京负责办理具体事务，草拟章奏、综理文书；其他章京分派到各股办事。此外，还有供事、苏拉（差役）、领催、马甲等员役。

　　总理各国事务衙门的内部机构设置由五股一房一厅所组成。其机构的名称及职责分工大致为：英国股负责英、奥两国交涉，办理各国通商及关税事务；法国股负责法、荷、西班牙、巴西交涉，保护民教及各国招用华工事务；俄国股负责与俄、日交涉以及陆路通商、边防边界、外交礼节事务；美国股负责与美、德、秘鲁、意大利、瑞典、挪威、比利时、丹麦、葡萄牙等国交涉以及设商埠、保护华工等事务；海防股负责南、北洋海防，包括长江水师、沿海炮台、轮船枪炮以及机器、铁路和各省开矿等事务；司务厅负责公文来往收发、呈递折件、监视关防等事务；清档房负责文件抄写、编辑、校对及档案保管等事务。为了培养外交人才，还附设同文馆。总理衙门与各地督抚平行，各省督抚也不对总理衙门负责。《辛丑条约》签订后，总理衙门改为外务部，班列六部之首。

　　（三）南北洋大臣

　　随着外国侵略的步步深入，通商口岸日益增多，在第又开放了牛庄（后改为营口）、登州（后改为烟台）、台湾（台南）、温州、潮州（后改为汕头）、琼州、汉口、九江、南京、镇江、天津等地为通商口岸。大批新增通商口岸的开放，要求增设更加完备的机构来管理有关事务。据当时的文件说，由于“地方辽阔，南北相去七八千里，仍令其归五口钦差大臣办理，不独呼应不灵，各国亦不愿从”。因而清朝另行分别设置了南、北大臣。

　　南洋通商大臣，起初沿用“五口通商大臣”的名称，或称“上海通商大臣”、“上海钦差大臣”、“办理通商事务大臣”、“南洋通商大臣”等。其主要职掌是管理东南沿海和长江沿岸通商以及“中外交涉事件”。南洋大臣驻上海，初期由江苏巡抚薛焕、李鸿章相继兼任。同治四年（1865）李鸿章调署两江总督，南洋大臣后遂成为两江总督例兼的定制。自同治五年（1866）曾国藩回任两江总督后，南洋大臣一职先后由湘系集团曾国藩、曾国荃、左宗棠、沈葆桢、刘坤一等人专任，长达四十年之久。

　　北洋大臣初设于咸丰十年（1860）十二月，由天津道崇厚兼任，名为“天津等三口通商大臣”负责管理天津、牛庄、登州三口通商交涉事务。同治九年（1870）天津教案以后，清朝接受工部尚书毛昶熙建议，对原三口通商大臣机构体制加以改革，决定将山东登莱青所管辖的东海关、奉天奉锦道所管辖的牛庄关，“归该大臣统辖，以免牵制，而一事权”。经过这次机构体制的调整，三口通商大臣改称北洋通商大臣，或简称为北洋大臣，并加“钦差”名义，例由直隶总督兼任，成为定制。其主要职掌除管理原有三口通商事务外，还负责兼督北洋海防以及办理北洋招商、路矿、电线等项“洋务”。李鸿章、王文韶、袁世凯等都曾出任直隶总督兼北洋大臣。

　　李鸿章

　　南、北洋大臣名义上是总理衙门的下属机构，实际上并无直接隶属关系。大事上奏请旨，小事皆大臣自办，总理衙门只对所办事项起承上启下的作用。南、北洋大臣不但是地方上的最高行政长官，据规定，南洋大臣是“掌中外交涉之总务、专辖上海入长江以上各口”。北洋大臣则除“掌北洋洋务、海防之政令，凡津海、东海、山海各关政悉归辖治”外，“凡招商之务，则设局派员以经理之，其安设各路电线亦如之”，南、北洋大臣拥有广泛的事权、雄厚经济实力和兵权，是清末最重要的官职之一。在晚清总督中，两江总督和直隶总督衙门一向为洋务派及湘淮系军阀所垄断，南、北洋大臣又例为两江总督和直隶总督兼任，这就便于外国侵略者通过买办军阀左右清政府的军政大权。

　　（四）总税务司署的设立

　　鸦片战争后，外国侵略者虽然几经努力，采取威胁、恫吓等手段，迫使清政府妥协，攫取了中国协定关税的特权，但海关行政管理权，仍然由清朝政府所掌握。对此，外国列强是不满足的。为了掠取更多的特权，在咸丰三年（1853），英、法、美侵略者在与清朝共同镇压上海小刀会起义后，趁机派兵占领了上海海关。在兵力威胁下，清政府又一次妥协。次年六月，清朝管理海关的上海道吴健彰与三国领事谈判，最后签订了丧权的《上海海关章程》九款。章程规定，英、法、美三国可各派一人与上海道台组成上海海关税务管理委员会，即上海海关税务司。此机构可有权处理海关的一切管理事务。其后，英国侵略者又利用第二次鸦片战争要挟清政府签订《中英通商章程善后条约》。他们抓住条约中“各口划一办理”的含混规定，要求其他各口岸推行上海海关实行办法，请外国人“帮办税务”。咸丰九年（1859），两江总督何桂清受清朝中央之命，撤销上海海关税务司署，重新在上海成立全国性的海关税务管理机构，取名为“总税务司署”，并任命英国人李泰国为总税务司，把统办各口税务，选募各口所用外国人的全权完全交给了英国侵略者。李泰国按照上海海关章程，在潮州、宁波、福州、镇江、天津、九江、厦门、汉口、烟台等口组织了税务司。李泰国在伦敦替清朝购买兵船“阿思本”舰队诈骗案被揭露去职后，改由英国人赫德继任，继续在各通商口岸筹设海关的活动。同治四年（1865）总税务司署由上海迁至北京，统辖全国30多个海关。从此，中国的海关行政管理权全部被外国侵略者所攫取。

　　总税务司署机构内设正副总税务司各一人，下设总务、机要、统计、汉文、铨叙五科和造册、驻外办事、内债基金三处。各科、处除设正副主任外，还有帮办、供事、供役等项人员。总税务司署下属的各口海关税务司署各设税务司一人，依据“事繁收旺”的不同，增设副税务司若干人。各口海关税务司署一般下设总务、秘书、统计、监察、查验六科。按照工作性质习惯上称为内班、外班和海班，分管行政、检查、缉私等事。据文献记载“各关税务司59人，副税务司37人”，正副税务司全部由洋人充任。从总税务司署到各口海关税务司署的高级职员也都由外国人担任，并享受优厚待遇。特别是英国人赫德把持总税务司一职时间长达48年，他制定并推行了一套半殖民地国家的海关制度，控制了中国的财政收入，对中国的内政指手画脚。最后，清政府还给他很多赏赐和极品官衔，被称为清政府的“洋务功臣”。在海关工作的中国人极少，而且大都是充任下级雇员。

　　总税务司署成立后，名义上归总理衙门统辖，管理全国各口岸海关，各海关税务司是清政府海关监督的助理，而实际上各口岸海关税务司和高级职员人事任免权均由外国人操纵的总税务司掌握，总理衙门无权过问。中国海关形式上是清朝政府的机构，实质上是外国列强侵略和控制中国的工具。在清朝“自强新政”的洋务活动过程中，总税务司和各海关税务司不仅为清政府安排购买外国军火，而且在清朝建立的军事工业中进行直接控制。清朝政府训练军队，各海关税务司代为聘请教官，有的甚至直接插手进行训练。在财政上，总税务司也极力扩大影响，不仅管辖海关各项事务，而且兼收各通商口岸的常关税、民船贸易税及盐税，乃至兼办全国邮政，担保和偿付中国对外的赔款、借款等，使外国侵略者进一步控制了中国的财政与经济命脉。可见，外国侵略者通过总税务司操纵清政府，是清政府半殖民地化加深的集中反映。

　　总之，上述机构是中国传统的典章制度中没有的，是外来侵略势力武力压迫下，清政府回应的产物。这些机构也可以说是中国制度近代化的标志，一定程度上开阔了国人的视野，推动近代外交观念和意识的转变与启蒙，为中国培养了最初的外事人才，加快了近代中国走向世界的步伐。

　　十清末新政中的官制改革

　　光绪二十六年（1900）的“庚子事变”是对清王朝的一次毁灭性打击，不仅巨额的经济赔款成为套在中国脖子上的一条绞索，更重要的是巨大的国耻导致人们对清朝统治的失望和无限怨恨心理，使清王朝的统治失去了大多数政治力量的支持。“自庚子之役，朝廷威信实大坠落，遂不复能如大彼得之变法而有风动之效。而蚩蚩之氓对于朝廷已大消其畏威之念，不复如囊时之屏息雌伏，此所以去年一岁之中各省抗粮闹漕之事累累而不绝”，“北上联军八国众，把我江山又赠送，白鬼西来做警钟，汉人惊破奴才梦”。在天下臣民眼里，清政府已成为把国家大好河山送给洋人的卖国政府，这样的政府显然已经成为被打倒的对象，“自亡清义和团之变，而革命党始兴”，革清王朝统治者的命已经成为不可阻挡的历史潮流。

　　对清统治者而言，改朝换代鼎祚旁落的命运已为时不远。出于对延续其王朝生命的强烈本能和对人民反抗不满的恐惧，清政府企图通过政治改革来挽回人心，力求以改革的实效来赢得民间的信任，恢复其以往所享有的至尊地位。

　　1901年1月29日，西太后以光绪皇帝的名义在西安颁布了“预约变法”的上谕，要求朝内大臣、地方督抚对兴人才，裕度支，修武备等有关王朝兴衰的大事各抒己见，以备采纳。8月20日，朝廷再次发布上谕，重申变法的决心：“尔中外臣工，须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运，惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国民生之转机。予与皇帝为宗庙计，为臣民计，舍此更无他策。”一种王朝自救的求生本能意识终于把一个政治上遍体鳞伤、经济上油干灯枯的没落王朝推上了改革之路。

　　作为新政的重要内容之一，官制改革在“变通政治，以图自强”的名义下被正式提出来，主要是整饬吏治，裁汰、合并中央和地方的若干机构。在中央1901年7月改总理各国事务衙门为外务部，班列各部之首。外务部的首官是总理亲王，下有会办大臣、会办大臣兼尚书各一人，左右侍郎各一人，左右丞（掌机密文移、综领各项事务）、左右参议（掌审议法令）各一人。其内部设有四司、一厅、五处。四司：即和会司、考工司、榷算司、庶务司。各司职掌极为广泛，凡与洋人有关事务，均被列入，实是一个洋务衙门。1901年4月设立督办政务处，以庆亲王奕劻、大学士李鸿章、荣禄、王文韶、户部尚书鹿传霖为督办政务大臣，地方的湖广总督张之洞和两江总督刘坤一遥为参领，“该王大臣等，于一切因革事宜，务当和衷商榷、悉心详议，次第奏闻……其政务处提调各官，该王大臣等务择心术纯正，通达时务之员，奏请简派，勿稍率忽”。

　　光绪三十二年（1906），在改组内阁的同时，也把督办政务处改名为会议政务处（该处下设官制股、学校股、财政股等），以各部尚书为内阁政务大臣，具体商讨和主持变法事宜；改组部、院各衙门，撤销詹事府、通政司，把太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部，将太仆寺并入陆军部；1902年后相继设立考察政治馆（后改为宪政编查馆）、商部、巡警部、学部、资政院、法制院、财政处（1906年并入度支部）、练兵处、税务处等。在地方上裁撤了东河河道总督以及云南、湖北和广东三省巡抚，裁撤了徒拥虚名的漕运总督。在省一级设立与中央大致对应的机构，如审判厅、劝业道等。三是拟定了县级基层吏治制度方案，该方案把县级吏治组织机构分为两大系统：县政府内应有的组织机构及人员和随同知县赴任的人员。选官制度方面的改革步子迈得较大。1901年推行学校教育，各省遍设高等学堂、两级师范学堂及中小学；在此基础上，1905年正式废除科举取士，改为学堂出身，并授予实职，从此在中国实行1300多年的科举制度正式退出历史舞台。

　　日俄战争结束后，激起了中国社会要求立宪的舆论，“士大夫纷纷主张其说”，一些高官大员如云贵总督丁振铎、两江总督周馥、湖广总督张之洞等也相率以宪政为请。1906年清政府宣布“筹备立宪”后，政治体制的改造被纳入到实施宪政的高度。同年九月，清政府颁布改革官制的上谕，指派载泽、那桐、徐世昌、袁世凯等14人为官制编纂大臣，随即成立了“编制馆”，由奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨3人总司核定，按照宪政国家的要求，对国家机构的设置进行重新规划和安排。不久，编制馆搞出了“厘定中央各衙门官制繕单”，并进呈御览。这个方案以立宪国家的官制为蓝本，按照立法、行政和司法三权分立的精神编制而成的。主要是在中央设资政院，其设置总纲是：“以取决公论，预立上下议院基础为宗旨”。设官有总裁一人（王、公、大臣内特简）、副总裁一人（三品以上大臣内简充）。在总裁、副总裁之下设协理四人，帮办、参议各三人。同时裁撤军机处与旧内阁等政务处理机构，但是由于受到守旧势力的反对，慈禧太后又规定了“五不议”，即军机处、内务府、八旗、翰林院、太监这些机构要予以保留。此外，宗人府、钦天监、銮仪卫、太医院、京旗各营以及侍卫处、步军统领衙门、仓场衙门等与皇室关系密切的机构依然保留。同时，国家政务的主体机构建立起来，设立了外务部、吏部、民政部（巡警部改称）、度支部（户部改称，财政处并入）、礼部、学部、法部（刑部改称）、农工商部（工部并入商部，合称）、邮传部（新设部，专管轮船、铁路、电报和邮政）和理藩部（理藩院改称）等11部。每部设尚书一名，总理本部事务；左右侍郎二名，赞助尚书，处理部务，为各部副长官。以下设左右丞、左右参议、左右参事、郎中等官。人员全部定员定编定岗，机构设置整齐划一，呈现出务实、精干、名实相符的特点。

　　厘定了中央官制后，1907年又开始厘定地方官制。根据规定，清代地方行政单位分为省、府（厅、州）、县三级。在省级单位，总督、巡抚一如旧制。下设三司，即布政使司、提学使司和提法使司，增设巡警道一员，主管全省警察事务；增设劝业道一员，专管全省农工商业以及交通事务，原有的盐、粮、关、河各道，一仍其旧。同时根据地方行政与中央各部相对接的规定，设交涉、吏、民政、度支、礼、学、军政、法、农工商、邮传等科，每科设参事一员，秉承督抚命令，具体执行和处理中央各部的指令。原来各省自行设立的临时办事机构如各种局所等，或归并，或撤销。其他府、州、县行政单位设置也视同一律。这样一来，有如“指臂相连，脉络相贯，血液流通”。不过，这时的地方督抚权势很大，清政府企图通过改革地方官制，裁抑地方督抚的权力，进而把各省财政以及兵权收归中央，遭到地方督抚的强烈反对，因此地方官制改革收效甚微。

　　根据三权分立的原则，议会有权对内阁进行监督、弹劾。清政府设立资政院及省咨议局作为议会的过渡机构。1907年9月20日，清政府颁布了资政院议员选举章程，派溥伦、孙家鼐为资政院总裁，1911年5月资政院正式成立，共有议员130名，其中由各省督抚保举的议员66名。地方上根据三权分立原则，以督抚衙署为最高行政机构，以提法司为司法机构，以各省谘议局为立法机构，监督地方行政，制定地方行政法规，审议本省财政收支以及其他重大事务，谘议局里面容纳了立宪派人物和工商界的头面人物。相应地，各府州县成立参事会和议会，负责审核各地的预算决算、地方公益以及税收等。

　　1906年11月，公布了《内阁官制及办事暂行章程》，设立责任内阁作为中央行政最高权力机构。内阁由总理大臣一人、协理大臣二人和各部院大臣组成，统称国务大臣，其职责是“辅弼皇帝，担负责任”。国务大臣会议为内阁最高权力机关，有权制定和议决国家的法律、敕令、国家预算决算，外交条约的签订，以及其他对外交涉等国家大政，无所不包。1911年5月，正式成立责任内阁，宣布实行仿英日等国的君主立宪制，任命奕劻为内阁总理大臣，那桐、徐世昌为协理大臣，外务部尚书梁敦彦、民政部尚书善耆、度支部尚书载泽、学部尚书唐景崇、陆军部尚书昌、海军部尚书载洵、司法部尚书绍昌、农工部尚书溥伦、邮传部尚书盛宣怀、理藩院尚书寿耆为国务大臣，组成了中国历史上首届责任内阁。同时撤销军机处等部门。设弼德院，作为备皇帝顾问的国务机构，任命陆润庠、荣庆为弼德院正副院长。在13名内阁大臣中，满族权贵占了9席，其中皇室亲贵占了7席，故时人称之为“皇族内阁”。

　　清末新政是清王朝为挽救危亡而进行的最后一搏，是一场政治赌博，也是一场政治冒险。新政并没有延长王朝的政治寿命，反而成为政治乱阶，加速了王朝的垮台。就官制改革而言，主持其政的多为守旧官僚，他们有王朝自救意识而缺乏宪政诚意，更缺乏推行宪政的能力。新政渐失民望，进一步耗散了政治凝聚力，结果越改越乱，越改越糟，加速了清王朝的解体。这实在大大出乎统治者的意料之外。

　　1911年武昌起义爆发，各省相继宣布独立。1912年1月，中国资产阶级革命派在南京建立中国第一个资产阶级革命政权——中华民国南京临时政府，孙中山当选为中华民国临时大总统。同年2月，清朝宣统帝宣布退位，在中国存在了两千多年之久的帝制正式宣告终结，自此中国进入了民主共和的时代。