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两宋辽夏金元官制

发表于 2019-3-11 14:11:51 | 显示全部楼层 |阅读模式
  一“二府”——宋代的中枢官制

  宋朝初年,中央行政机构的设置依然沿袭唐代。中央设置三师(太师、太傅、太保)和三公(太尉、司徒、司空)。宋徽宗时,权臣蔡京当政,废三公,另置三孤(少师、少傅、少保),三师仅是对贵族宗室的加官、赠官名号,没有实权。尚书、中书、门下三省的机构依然设置,但是三省长官官位尊崇,很少授命于人,即便是授予这些官衔的官员,也不参与朝政,只是作为少数重臣的荣誉虚衔或者死后的赠与。另外,各“殿学士”为宋朝最高级职别衔名。朝廷设此,特用以恩宠离任的宰相和执政,“学士之职,资望极峻,无吏守,无职掌,惟出入待从备顾问而已”,都是虚职。真正的最高国务处理机关是掌管军事的枢密院(西府)和掌管政务的中书门下(政事堂、东府),共同行使行政领导权,并称为“二府”。

  北宋前期一百多年的时间里,宰相的设置多沿袭唐制,即拥有“同中书门下平章事”的官员是宰相,有“参知政事”名号的官员是副宰相。上述头衔多加在尚书左(右)仆射、中书侍郎或者门下侍郎等官员身上,因此有的宰相称为“尚书左(右)仆射同平章事”,有的称“中书(门下)侍郎同平章事”。资望深的宰相往往加上一些荣誉头衔,如太尉、太保、司空等,以示尊崇。资历稍浅但又为皇帝信任的大臣,可以加“同平章事”,以便参与朝政。宋朝初年以“半部论语治天下”闻名的赵普先是以“门下侍郎同平章事”的身份参与朝政,为皇帝出谋划策,后来升迁为尚书左仆射兼门下侍郎同平章事,其实就是当朝的宰相。被宋太宗称为“大事不糊涂”的吕易直,也是以户部尚书加同平章事参与朝政。王旦、范仲淹等人则是以“参知政事”的名号参与政务,这时的宰相无定员,一般为三至五人。

  明代画家刘俊画的《雪夜访普图》

  宋神宗元丰年间,宋朝的官制有所变动。以尚书左右仆射为宰相,左仆射兼门下侍郎为正宰相,右仆射兼中书侍郎为副宰相。如司马光就曾任左仆射兼门下侍郎,吕公度曾任尚书右仆射兼中书侍郎。但是正副宰相之间的职权是不平衡的。本来正宰相的权力要大于副宰相。可是事实不然。副宰相身在中书,执掌议政、取旨和出令,事权就重一些。神宗时期,右仆射兼中书侍郎蔡确权力就比左仆射兼门下侍郎王珪要大,论名分,蔡确却低于王珪,这就使得他们相互牵制,不能独掌大权。同时中书和门下两省又设立了专职侍郎,他们和尚书左右丞替代了原来的参知政事,成为事实上的副宰相。

  高宗建炎三年(1129),南宋的中枢机构再次发生变动,以尚书左右仆射加同平章事为宰相,门下与中书两侍郎为参知政事,即副宰相,废除了尚书左右丞。这时的宰相数目少,权力集中。这是当时的政治军事形势决定的,金兵不时南下,军务繁兴,政务需要集中处理。相权集中后,必然开始膨胀。汪伯颜任左仆射时,“专权自恣”;黄潜善任右仆射时,逐走主战派李纲,杀死太学生陈东、欧阳澈。秦桧更是历史上出名的权相,掌权时间长达19年,两度出任宰相的赵鼎因为与秦桧意见不合,而被他一贬再贬。秦桧还以“莫须有”的罪名处死了抗金名将岳飞。

  宋孝宗乾道年间,又改尚书左右仆射同平章事为左右丞相,以虞允文为左丞相,梁克家为右丞相,副宰相仍然称为参知政事。从此以后,侍中、中书令、尚书令等官名完全废除。

  除了上述官职为相职外,宋朝史书中还有“平章军国重务”、“同平章军国事”等官衔,这些也是宰相称呼,但是比较稀少,主要用来尊崇元老重臣。北宋时期的大臣文彦博,前后居官50多年,历经仁宗、英宗、神宗、哲宗四朝,堪称四朝元老,最后在哲宗朝被任命为太师、平章军国重事。吕公度也是四朝元老,曾经和司马光一同辅政。这些大臣可以数日一朝,也可半月一朝,但大多年老,不怎么参与政事。当然有的“平章军国重事”握有实权。宋宁宗时,外戚韩侂胄加“平章军国重事”,大权独揽,一日一朝,相印在他的府第,位居左右丞相之上。宋度宗时的贾似道,也是以太师之尊,加平章军国事,总揽朝政。其私宅西湖葛岭成为事实上的小朝廷。

  “二府”中的另一府就是枢密院。枢密院起源于唐朝末年,唐代宗设枢密使,由宦官担任,典掌机要,出纳王命。后梁时期太祖朱温也是以亲信朝臣出任枢密使,仍然典掌机要,并且备皇帝顾问,但已经不是宦官出任了。后唐时,枢密使很受重用,“军国大政,天子多与之谋”,宰相仅仅“受成命”。枢密使之任,重于宰相。由于当时列国纷争,战事频繁,各个政权都以武事为重,所以枢密使多掌管军事机密,枢密院逐渐演化为最高军事机关。枢密院的设立,一个主要意图是收地方军权,以削弱地方武装割据势力,同时,也有存在分宰相之权的意图。宋初帝王企图借此使二府各司其职、互相牵制。这种意图的贯彻实施,是从太祖开始的。太祖以唐末为鉴,喜欢大权独揽,对臣下相互接纳非常警惕。有一次,宋太祖听说赵普之子迎娶枢密使李崇矩的女儿,“即令分异之”。表明了太祖企图分民政与军政为二途的用意。太宗即位,二府独立行事的倾向更加明显,雍熙三年(986)征战契丹,“上独与枢密院计议,一日至六召,中书不预闻”。二府的序位本来有高下之分,中书居枢密院之上,但统治者又给予枢密院很大权力,因此造成二府之间权力纷争。二府冲突正是太祖、太宗有意识引导的结果。二府的矛盾冲突,造成极大的“内耗”,影响中央权力机构的正常运转,宋代中央机构办事效率低下、官僚拖沓作风盛行与此有关。

  二“杯酒释兵权”——宋代的军事机构

  宋太祖

  宋太祖赵匡胤即位后不出半年,就有两个节度使起兵反对宋朝。宋太祖亲自出征,才把他们平定。宋太祖心里对执掌兵权的将领总不大放心。在赵普的谋划下,到了公元961年的一天,宋太祖在宫里举行宴会,请石守信、王审琦等几位老将喝酒。酒过几巡,宋太祖命令在旁侍候的太监退出。他拿起一杯酒,先请大家干了杯,说:“我要不是有你们帮助,也不会有现在这个地位。但是你们哪儿知道,做皇帝也有很大难处,还不如做个节度使自在。不瞒各位说,这一年来,我就没有一夜睡过安稳觉。”石守信等人听了十分惊奇,连忙问这是什么缘故。宋太祖说:“这还不明白?皇帝这个位子,谁不想坐呀?”石守信等听出话音来了。大家着了慌,跪在地上说:“陛下为什么说这样的话?现在天下已经安定了,谁还敢对陛下三心二意?”宋太祖摇摇头说:“对你们几位我还信不过?只怕你们的部下将士当中,有人贪图富贵,把黄袍披在你们身上。你们想不干,能行吗?”石守信等听到这里,不由魂飞魄散,感到大祸临头,为避杀身之祸,连连磕头说:“我们都是粗人,没想到这一点,请陛下指引一条出路。”宋太祖说:“我替你们着想,你们不如把兵权交出来,到地方上去做个闲官,多置良田美宅,给子孙留点家业,快快活活度个晚年。这样我们君臣彼此毫无猜疑,不是更好吗?”石守信等齐声说:“陛下给我们想得太周到啦!”第二天上朝,每人都递上一份奏章,说自己年老多病,请求辞职。宋太祖马上照准,收回他们的兵权,赏给他们一大笔财物,打发他们到各地去做节度使。历史上把这件事称为“杯酒释兵权”。后来,宋太祖用同样的手段解除了其他一些节度使的兵权。

  这一事件的发生并非偶然。自唐朝末年以来,藩镇割据,将领弄权,朝廷大权旁落,皇帝如同虚设。五代十国的统治者都是割据一方的军阀,对他们来说,“今世天子,兵强马壮则为之尔!宁有种乎”?这既是对皇权的蔑视,也是对拥有甲兵的自信。只要拥有了一定的武装,军阀们就可以在自己的地盘上称孤道寡,黄袍加身,实在容易得很。宋太祖就是因为掌握了兵权,才在陈桥驿黄袍加身的,对此自然有着更深的体会,因此上台后就对军事机构进行了一系列变革。

  宋朝以枢密院为最高军事行政机构,设枢密使、知院事史为长官,以同知院事、枢密副使、签书院事、同签书院事为副长官,佐助皇帝执掌兵政。以下设有北面房、河西房、支差房、在京房、教阅房、兵籍房、民兵房、吏房、知杂房等办事机构。枢密院主要职掌“军国机务、边备、戎马之政令、出纳密令,以佐邦治”。凡是侍卫诸班入值,内外禁兵招募,以及军官的升迁赏罚,都由枢密院掌管。但是枢密院没有指挥和调动军队的权力,这从出任枢密院长官的身份即可看出。据有的学者考证,在北宋一代,枢密院正职(包括枢密使、知枢密院事、领枢密院事及判枢密院事等)共73人,其中文职出身者54人,武职出身者19人,文职出身者人数占总人数比例的73.9%,而武职出身者仅占总人数比例的26.1%;枢密院副职(包括枢密副使、同知枢密院事及签书枢密院事等)共129人,其中文职出身者108人,武职出身者为21人,文职出身者人数占总人数比例的83.7%,武职出身者仅占总人数比例的16.3%。其中从至和三年(1056)到北宋灭亡(1127)为止,枢密院正职一直由文官独自连续担任,前后达71年之久。枢密院内武官不仅有人数逐渐下降的趋势,而且武职出身者的实际地位和影响力也在明显下降。大致而言,宋初枢密院武职出身者尚有较高的地位和一定的权力,到宋真宗以后,其地位和权威便日益降低。特别是在宋仁宗时期,武将出身的或为庸碌之辈,或为小有军功者,几乎成为摆设。嘉祐以后,枢密院实际上成为文臣的一统天下,武将则几乎被清除殆尽。在南宋也有武将出任枢密院长官,如韩世忠、张俊曾经出任枢密使,岳飞曾经出任枢密副使,不过都是由于南宋时期危险的战争形势,而且出任者多在军中领兵作战,未在朝中理事。当时文臣不仅在朝廷主宰了军队的最高指挥权,而且在战场上也成为方面军的统帅。如夏竦、范仲淹、韩琦及庞籍等文臣都是西北前线的指挥官,而武将只能扮演副手和下属的角色。枢密院的主要作用是制约统兵将领,是宋王朝一贯坚持的重文轻武、以文制武政策的具体体现。

  宋王朝的精锐军队是禁军。宋太祖在后周时就是禁军的高级将领。此时禁军不再设置最高统帅,废除了殿前都点检、副都点检等高级军队职务。同时,把禁军二司(殿前司和侍卫马步军司)分为三衙,即殿前衙、侍卫马军衙、侍卫步军衙,三者鼎足而立,互不统属。每衙中各设都指挥使、副都指挥使和都虞侯,共计九员,作为三衙统兵官。三衙管辖全国的禁军,侍卫马、步军司还在名义上管辖各地的厢军。而三衙又各统一部分兵力,以便互相制约,其目的是为提高和巩固皇权,防止兵变。三衙的将领则使用一些资历较浅、容易驾驭的军官出任,并且时常调换。三衙的将领只是负责训练军队,演练阵法。至于禁军外出作战,则由皇帝另外指派将领率领。宋朝一般用文臣主持的枢密院与三衙互相牵制,实行以文制武,禁军的调动和移防要听命于枢密院,而枢密院直接听命于皇帝。更让人叹为观止的是军队实行“更戍法”,禁军的驻防地点每隔几年要更换一次,而将领却原班不动,目的是造成“兵无常帅,将无常帅”,“兵无常将,将无常兵”的局面,隔断帅、将、兵长时间接触而形成的人臣关系,结果造成兵不识将,将不识帅,使将帅不得专其兵。禁军的布防是按照“守内虚外”的方针进行的。禁军的精锐部队有一半左右驻防在京师附近,其余则戍守全国各个要地,至于边境地区只驻防少量禁军,以免外重内轻,尾大不掉。这与唐朝的军事布防正好相反。宋太宗曾经说:“国家若无外忧,必有内患。外患不过边事,皆可预防。惟奸邪无状,若为内患,深可惧也。帝王用心,常须谨此。”这番话传神地说明了宋朝军事如此布防的意图。

  宋太祖对于养兵有一套理论,他认为“荒年百姓造反,军队不会反。丰年百姓不会造反,而军队有可能造反”,因此,每当遇到大灾大荒之年,他就大量扩大兵员,强壮的选入禁军,不合格的充作厢兵。这样一来,农民造反的骨干力量就转化为镇压造反者的力量。当然这无疑会造成兵员数量的膨胀。宋太祖末年,全国有军队37万多人。到宋英宗时达到116万人,九十年间,军队增加了两倍多。

  禁军外出作战,由皇帝另派将帅,并且由皇帝制定作战计划,遥控军队的军事行动。为了监视将帅的行动,常常利用太监充任监军,或者干脆以文臣领兵打仗。如向敏中曾经指挥西北战事,范仲淹、韩琦也先后担任西北边防统帅。文人本来不擅长军事,因此,宋朝的军事行动往往败多胜少,边患连连。夏竦指挥西北边防时,就被西夏人所轻视。王钦若出镇大名,看到辽兵从城下经过,吓得烧香拜佛,祈求上天保佑。宋朝边防不振,这是原因之一。

  北宋对军事机构和军队组织的改革,对解决藩镇割据、武人拥兵称雄的现象是起了很大作用的。但是由此而来的矫枉过正,却种下了“积贫积弱”的恶果,如实行兵将分离的政策,带来了兵将互不熟悉、军队指挥不灵的弊端,军队的战斗力被大大削弱。虽然北宋豢养了百万大兵,是当时各个并存的政权中最多的,却依然抵挡不住辽和西夏的进攻,屡屡丧师失地,不得不以每年付出巨额的白银丝茶来换取边境的安宁。

  三文臣知州事——宋代的地方官制

  宋太祖对唐朝末年以来节度使因权重而形成的割据之祸深有体会,他认为100个儒臣的贪污所造成的危害,也比不上一个武将造反所造成的危害大。因此,他采纳了谋士的建议,对地方政权机构进行了精心设计,以消除地方的离心倾向。

  宋朝的地方行政机构分为路、州(府、军、监)、县三级。路是地方最高行政机构。宋太宗时,将全国划分为15路,宋仁宗时有18路,宋徽宗时有26路。南宋版图大为缩小,故只设了16路。“路”的行政机关是“四司”:经略安抚司、转运司、提点刑狱司和提举常平司,这些机关分别掌管一路的军事、财政、民政、司法、监察等方面的事务。转运司又叫“漕司”,执掌一路的财赋之权,负责征收下属州县的皇粮国税并解送中央,同时审查各州县的财政收支情况,监督州县官员的行政工作,惩处不法官吏,战争时期则负责调运军需物资。转运司长官叫转运使,其他官员还有转运副使、判官等。提点刑狱司,又称“宪司”,主管一路的司法刑狱、社会治安、军用物资的守护以及地方保甲事务,宪司的长官叫提点刑狱公事,资历浅的叫同提点刑狱公事,也有监督地方官吏之权。提举常平司又叫“仓司”,主管常平义仓、赈济灾荒、治理河道等事务,长官叫提举常平使,也有监察权,以上合称“三监司”。经略安抚司又叫“帅司”,宋朝初年只设在边境,以后遍设于内地,长官安抚使,官阶正三品,也有由二品大员出任的,叫做“安抚大使”。帅司下设参谋官、参议官等官员,主要负责一路的军事和行政事务,但是安抚使没有财权,其行政权也不完整,治民权往往被下属州县分解,同时要接受监司的监督。帅司虽然主管军事,但是出任帅司的往往都是文人,不擅长军旅事务,有些还是中央大员临时派去担任这个职务的。如尚敏中以参知政事的身份出典永兴军,文彦博、明镐出任河北安抚使,夏竦出任山西经略安抚使。上述四司之间互不统属,都直属中央,彼此相互制约,任何一司都不能左右一个路的局面,四个司合起来才能完整地构成一个政权机关的所有职能。此外,在有些路,根据实际情况和政务处理的需要,还临时设置招讨使、招抚使(少数民族地区)、提举茶马司(少数民族地区的茶马交易)、提举市舶司(商业中心和港口码头)、提举坑冶司(出产矿产的地方)等官。这些职务有的由四司长官兼任,有的由中央派出官员担任,他们与四司长官之间是平行关系,都直属中央。这样,一路的职权被众多机构分割,由众多官员所分任,削弱了地方长官的职权。

  路的下一级行政单位是州。唐末以来州的长官如节度使、观察使、刺史等官名依然存在,但是都是虚职,如节度使作为贵重头衔授予亲王及少数有资望的大臣。州的具体行政事务另有朝廷派遣的京官带原衔前往视事,称为“权知某州”,简称“知某州事”或者叫“知州”,也就是权且代理某州的兵民事务。如范仲淹曾经以户部郎中的身份知延州,冯京以翰林学士的身份知开封府,苏轼以翰林学士的身份知杭州。由此可见,出任州(府、军、监)政务的官员本是京官,属于临时差遣,数年一换,不能专任一方;同时他们也都是文官,“以文臣知州事”,有效地避免了武人割据称雄之祸,有利于加强中央对地方的控制。

  在宋朝,与州相同行政级别的政权机关还有府、军和监。一般而言,京师、重要城镇以及皇帝即位之前曾经任过职务的地方,都设立府这个行政单位,如开封作为北宋的都城就设府;江宁府原来称为升州,宋仁宗即位前曾经受封此地,仁宗即位后,改升州为江宁府。“军”一般设在边疆或者内地的战略冲要之区,有时下辖数县,有时仅辖一县。“监”设在产盐或铁的矿区,下辖区域大小不等,视矿区大小而定,如宋朝的仙井监产盐,利国监产铁。宋朝版图最大时,共设38个府、254个州,5个军、4个监。至于官员设置方式,也视同一律,由朝官出任知府事、知军事、知监事,如包拯以龙图阁大学士的身份知开封府,吕大放以朝官的身份知永兴军。如果以二品以上大员或者带中书、枢密院使的职衔出任者,称为“判某州(府、军、监)事”,如王安石以镇南军节度使、同中书门下平章事的身份判江宁府,也就是以宰相的身份出任地方官。在州一级的机构内,还设有“通判”一职,也以京官出任,大的府、州设两员,小的设一员,主管财政,也有权处理政务,拥有监察权,职位显要,可以随时向皇帝奏报地方官的言行,对州府长官牵制很大。

  宋朝州(府、军、监)的属官设置和前代一样,如州有录事参军、司理参军、判官、推官等;府有司录参军、功曹、户曹、兵曹、法曹等属官,这些属官是真正的具体政务处理者。州府属官往往由初中进士的官员担任,以便历练吏治、熟悉政务,如范仲淹中进士后,担任广德军司理参军,欧阳修中进士后,被授予河南府的推官。

  宋代的县也分多种,有赤县(京城开封府的属县)、畿县(京城外的郊县)、望县(4000户以上)、紧县(3000户以上)、上县(2000户以上)、中县(1000户以上)、下县(1000户以下)。宋朝最盛时设县1234个。县级长官也是由京官出任,称为“知县事”,并且数年一换,更迭频繁。

  综上所述,宋代的地方官制比较复杂。其地方长官并非正式专任的地方官,而是由在中央任职的朝官出任,按照其在京时的品级高低出任不同职务的地方官,而且地方官属于临时差遣性质,任期短暂。这改变了以往地方官有专职、专员、专门级别、专门官阶的现状,剥夺了以前地方官“专地、专兵、专利、专杀”的种种事权。其次,所有临时差遺到地方任职的官员都受到严密监督,如州府有通判,路有三监司。再次,所有地方官都由文职官员出任,“以文臣知州事”作为一种制度创新,也为后来的王朝所效法。最后,地方上不再出现总理全局的最高行政长官,一级政府的事权被众多互不统属的官员所分割,任何一位官员都很难左右一级政府的事务。不过这并不影响地方政务的处理和运转,众多职务合起来就构成了完整的政务处理单位。

  宋朝地方官制设计精密,颇具用心,确实使地方官无法专权,但是同时也造成了机构庞大、冗官众多、机构重叠等缺陷,而且由于事权不一,导致了整个权力机构运转不灵、号令不一、行政效率低下的弊端。嘉祐八年(1063),国家官吏“十倍于国初”,不仅浪费了大量的财政收入,而且造成整个官僚机构臃肿、低效、无能。

  四祠禄之制——宋代官员的俸禄及致仕

  宋朝官员的待遇特别优厚,主要表现在官员的俸禄标准高,俸禄的内容丰富。这一切都使得宋代大小官员锦衣美食,奢侈无度,为官数载,一世富贵。

  两宋时期,官员的官阶等级实行九品制,即从一品至九品,各分正从,一共十八级。宋神宗改革官制,分别阶官和职事官,用阶官定俸禄,阶官的俸禄称为“料钱”。这个官阶等级是大小官员领取俸禄多少的依据。正一品官员,每月领到禄米150石,俸钱12万文,另外每年还领到绫20匹、罗1匹、绵50两。一品以下各有等差,到从九品官员,每月领到禄米5石、俸钱8000文,另外每年有绵12两。真宗大中祥符五年(1012)官员首次大幅度加薪,仁宗嘉祐年间正式制定“禄令”,宰相、枢密使月俸高达三百贯(古代穿钱的绳索,把方孔钱穿在绳子上,每一千个为一贯,1贯等于1000钱)。

  由于宋朝实行任官差遣制,官员的官阶与职位分离,如果皇帝没有派他出任某一职务,官员就不能出任具体的职务,这样的官员就成为只领俸禄而不视事的闲官,这样的闲官叫做“寄禄官”,他们只能根据自己的官阶领取相应的俸禄。如果他们出任地方某官,知某府或者某州,那么不仅可以领取原来官阶所规定的俸禄,而且也能领取州府长官的俸禄,即兼官也兼俸,这叫“职钱”,这样的官叫做“职事官”。如王安石以同中书门下平章事的身份判江宁府,他的收入包括宰相级官员的俸禄和州府级官员的俸禄,数目相当可观。再如包拯“倒坐南衙开封府”时,身上有3个职务,即龙图阁直学士、尚书省右司郎中、权知开封府事。按宋仁宗嘉祐年间颁布的《嘉祐禄令》,包拯作为龙图阁直学士,每年有1656贯的货币收入,还有10匹绫、34匹绢、2匹罗和100两绵的实物收入;按《宋史·职官志》,包拯在开封府任上,每月有30石月粮,其中包括15石米、15石麦,此外每月还有20捆(每捆13斤)柴禾、40捆干草、1500贯“公使钱”;再查《嘉祐禄令》,权知开封府事每月还有100贯的添支,每年冬天又发给15秤(每秤15斤)的木炭。

  宋徽宗

  除了俸禄以外,宋代官员还有林林总总数量众多的福利待遇和补贴,如茶酒钱、橱料钱、薪炭钱、马料钱,等等。另外,官员家中的仆人的衣食费用也由国家支付,每名仆人每年3000文。官员在任上还有“公使钱”和“职田”。包拯外任开封府时,朝廷划拨给包拯20顷职田,也就是2000亩耕地,允许他每年收租,并且无需纳粮。这2000亩耕地按每亩租米一石估算,每年也有2000石米的进项。这些“公使钱”和“职田”本来作为充当各级官府的办公费用,可是基本上成为各级官吏收入中的一部分。官员出差或者赴任,可以凭借朝廷发给的“给卷”在地方上免费食宿,甚至领用粮食衣物。总之,宋朝官员的经济待遇极为优厚,以宰相、枢密使等高级官员的正俸而言,每年的俸钱相当于北宋中期24000亩土地的收入。据宋徽宗时淮南转运使张根说,他掌管淮南20个州,每年上缴中央的财税有30万贯,平均一个州缴税才1.5万贯。一个州的收入还不足以养一个宰相级官员。加上机构重叠,官员众多,养官的行政支出十分浩大,给国家财政带来沉重负担。

  官员的物质生活水平与当时的物价密切相关,那么当时的物价是什么水平呢?宋真宗熙宁二年,开封米价400文一石,麦价300文一石。宋仁宗嘉祐四年(1059),官定绫价1600文一匹。宋真宗咸平年间,开封每匹绢最低1200文。宋徽宗宣和年间,每匹罗定价4000文。宋仁宗天圣七年(1029),官府规定每两绵不得超过85文。宋真宗时官府出售木炭,每秤售价100文。宋仁宗后期,官府收购柴禾,每捆定价50文。宋仁宗宝元二年(1039),开封干草最低19文一捆。从这样的物价水平可以看出当时官员生活之优裕了。

  宋朝对高级官员特别优待,除了优厚的俸禄以外,还设立了“祠禄之制”,就是由国家在风景名胜之地建宫筑祠,定期让官员们前往短期疗养,疗养结束,再行任职。不仅如此,宋代由于“入仕多门”,使得“天下有定,官无限员”,拥有数量庞大的官员队伍。熙宁三年(1071)朝廷供养的小吏就有53万人。到了偏安江南的南宋,虽然只剩了半壁江山,但官吏人数并不少于北宋,南宋灭亡前夕,内外官员仍达4万人,其中竟有半数以上的官员是有官无职的闲员。冗官冗吏使俸禄总量增加、国家财政负担加重,以致自朝廷至于郡县财用,常患不足。

  尽管宋王朝“恩逮于百官者,惟恐其不足”,但是高薪并未产生养廉的效果。贪婪的本性使官员们继续掠夺财富,其手段无所不用其极。如官封卫国公的石守信,家财豪富,但是他极其吝啬,在洛阳修建崇德寺,却不给民工支付工钱,让他们白白干活,为舆论所鄙视。工部侍郎种放经常依靠势力,强买强占民田,晚年辞官后,亲自到各处庄园巡视田亩,收取租税。南宋人王迈曾经说,“权贵之民田,有至数千万亩或绵亘数百里者”,这的确不是妄言。宋代官僚天天歌舞升平,游山玩水,过着纸醉金迷的生活。如枢密使张俊穷奢极欲,一次宋高宗和秦桧过往其家,张俊用几百种精美的酒食果蔬进行招待,有些连高宗都没有见过,使他大开眼界。这还不算,高宗临走时,张俊又献上价值1000两的金器、珍珠69000颗、玛瑙碗20件,还有名贵的瓷器、古玩、字画100多件,绵、罗、绫1000匹。最后又犒赏下级侍从人员,用去了罗1000匹、钱3万贯(相当于两个州的年收入之和)、肉300斤、酒2000瓶。其花费之大,令人浩叹。

  由于在职时待遇优厚,官员们往往留恋职位,不愿让贤,很少会出现提前致仕者,有的到了70岁也不上报吏部,故意装糊涂,有的为了推迟致仕,延长任期年限,竟然私自改动年龄,虚报年岁,以至“可令八九十,齿堕双目昏。朝霞贪名利,夕阳忧子孙”。毫无疑问,这种状况阻碍了官员的正常更替,而开科录取的官员无从安置,导致官员队伍的日趋膨胀。因此中央政府经常强迫官员致仕,当然手段依然柔性化,如对到了70岁依然恋栈者,吏部不予以考课,也不予以升迁,也不安排实际职务,让其自生自灭。同时大力提高官员致仕后的待遇,如加官晋级,提高政治待遇。宰辅去职,或调任,或罢免,或致仕,或去世,只要不是被贬谪的,朝廷都有格外施恩,以示优厚,而且其趋势是越来越丰厚。如赵普因病致仕,加封魏国公,吕端致仕时,加官太子太保,吕夷简以太尉致仕,加封沈国公;包拯临终前,被封为东海郡开国侯。宰相离任之后也可以继续维持着丰裕的生活,如王安石辞官后就闲居“半山园”,追求精雅的山水闲情生活,过得轻松惬意。同时规定,凡是带平章事官衔的致仕官员,可以继续参与朝政;自动致仕者,其子孙可以荫补一定职务的官职。

  为了安置致仕官员,宋朝还特地设立了祠禄官。凡是高级官员致仕,就让他们担任宫观官、监岳庙等闲官,不用到职视事,就可以坐领“祠禄”。不少官员回原籍养老后,不纳赋税,不服徭役,仍是社会上的特权阶层。陆游晚年在籍就有一笔可观的“庙祝”收入,即是一例。也有的安置在观阁,给以丰厚的待遇,发挥他们文化修养高的特长,让他们修撰图书,“卒老于文字之间”。

  五西夏官制

  党项族是我国古代北方少数民族之一,属西羌族的一支,故有“党项羌”的称谓。羌族发源于“赐支”或者“析支”,即今青海省东南部黄河一带。汉代时,羌族大量内迁至河陇及关中一带。此时的党项族过着不知稼穑、草木记岁的原始游牧部落生活。他们以部落为划分单位,以姓氏为部落名称,逐渐形成了著名的党项八部,其中以拓跋氏最为强盛。此外,还有黑党项、雪山党项等部落。隋朝时,部分党项羌开始内附,追随中原政权。唐朝时,经过两次内迁,党项族逐渐集中到甘肃东部、陕西北部一带,包括灵、庆、夏、银、绥、延、胜等州,仍以分散的部落为主。他们与室韦、内迁的吐谷浑及汉族杂居相处,经济以畜牧业为主,“党项马”在当时名噪一时。唐中央多在党项民族聚集地设立机构进行管理,有功的党项部落酋长被任命为州刺史或其他官职。唐末,黄巢起义,唐僖宗传檄天下勤王。党项族宥州刺史拓跋思恭出兵,联合其他力量共同击败起义军。战斗中,拓跋思恭的弟弟拓跋思忠战死。唐僖宗赐拓跋思恭为“定难军节度使”,后被封为夏国公,赐姓李。至此,党项拓跋氏集团有了领地,辖境包括夏、银(今陕西榆林东南)、绥(今绥德)、宥(今靖边东)、静(今米脂东)五州之地,握有兵权,成为名副其实的藩镇之一。

  宋太祖时,夏州定难军节度使李彝殷附宋,并助兵对北汉作战。宋朝亦对夏州李氏政权予以承认。太宗太平兴国五年(980)传至李继捧,发生了党项贵族内部争夺权位的斗争。太平兴国七年,李继捧率族人投附宋朝,献夏、绥、银、宥、静五州之地。宋封继捧为彰德军节度使,留居京城,党项族内部由此引起了急剧的分裂。继捧弟李继迁采纳部下张浦的建策,率领贵族逃入夏州东北300里的地斤泽,抗宋自立。1032年,元昊继任党项族首领。元昊是党项族杰出的领袖,他文武兼资,武略出众,又精通汉文,熟读宋朝的法律兵书,注意吸收汉族统治者的政治经验,多方争取宋朝境内失意的汉族知识分子为他所用,使得国力强盛,控地万余里,其政治野心也随之膨胀,1038年正式称帝,成为与宋、辽并立的政权之一。元昊在汉人张元(此人在殿试时落选,愤而出走西夏,受到重用,轰动朝野)、吴昊等人的协助下,仿照唐宋的政治制度,参照西夏的国情,建立了一套完备的官僚制度。

  西夏的中央政权机构与宋朝一样,也是二府建制。其中中书省主掌和处理国家行政事务,属官有侍郎、散骑常侍、谏议大夫、舍人等官职。枢密院执掌军国兵备,与中书省分掌文武大权,属官有枢密、同知、枢密副使等官职。另外设有御史台,职掌纠察官场,肃正朝纲,监督朝廷百官。属官有御史大夫、中丞、殿中御史、监察御史等官。后来又设立了尚书省,具体执行政务,尚书令是执行机构的长官。以下有官计司(主管官员的考课调动升迁事务)、受纳司(管理仓储)、农田司(主管农田水利)、群牧司(管理畜牧事宜)等16司。在首都兴庆设开封府,主要官员有尹判官、左右军巡使等官员,掌管京城的行政治安等各项事务。除了仿照汉制而设立的官以外,还保存着适应西夏部族国情的“蕃官”体系,如宁令(大王)、漠宁令(诸王)、祖儒(大首领)、吕则(首领)、枢铭(副首领)等官。在整个官僚国家机器中,党项贵族占据政治主导地位,一切重大军国政务都由蕃官机构决定。

  西夏王妃供养图

  西夏政权由于统治地域广阔,民族成分复杂,因而在地方政权机构上也是因俗而治,采取不同的管理方式。在统治核心地域设置州县,州设刺史,县设县令;在边防要地设郡,郡守多由宗室亲王出任。在兴庆和西平两地设置府,号称东京、西京,在甘州设宣化府,负责处理与回鹘、吐蕃等民族交往及防守事务。州县郡府按照人口多少及地理位置的重要程度,依次分为上、次、中、下、末五等。

  枢密院是西夏最高的军事机构,下设诸司。军队由中央侍卫军、擒生军和地方军三部分组成。中央侍卫军包括“质子军”、皇帝卫队和京师卫戍部队。“质子军”人数约5000人,是由豪族子弟中选拔善于骑射者组成的一支卫戍部队,负责保卫皇帝安全,号称“御围内六班直”,分三番宿卫。另有皇帝亲信卫队3000人,是从境内各军中精选出来的强勇之士组成,皆为重甲骑兵,分为10队,每队300人,随皇帝出征作战。京城地区还驻扎一支训练有素的卫戍部队,共2.5万人,装备优良,是中央侍卫军的主力。擒生军人数约10万,是西夏的精锐部队,主要任务是承担攻坚和机动作战。因在战斗中生擒敌军为奴隶,故此得名。西夏当时与辽、宋两国为邻,经常发生边境冲突,为了适应战争需要,把全国划分为左右两厢,每厢下辖6个监军司(军区),即共划分为12个军区。监军司都设在战略地位重要的州府,长官有都统军、副统军、监军使等,这些要职均由西夏贵族担任,以下武官还有指挥使、教练使、左右侍卫、禁官等,他们具体统领军队,这些官职由党项人和汉人担任,这是西夏的地方军。

  由于党项族接受了先进的政治制度和文化,日益强大,所以对宋朝构成严重威胁。从1040年以来,元昊就展开了对宋王朝一连串的进攻。无奈之下,从1044年开始,宋王朝每年向西夏缴纳绸缎13万匹、银币5万两、茶叶2万斤,西夏接受了这批丰厚的馈赠,答应向宋朝称臣,并且不再进攻宋朝。每逢宋朝皇帝诞辰,还要额外加恩,在原来的基础上,追加绸缎12000匹、银币2.2万两、茶叶5000斤。这样才维持了几十年稳定的和平。西夏政权给宋朝的军事打击是相当严重的。由于防备西夏的军事进攻,宋朝大肆扩张军队,禁军从原来的40多万增加到80多万,依然难以解除西夏的军事威胁。

  1115年金朝立国,开始发动对辽的进攻。1123年辽天祚皇帝兵败逃到西夏。同时金使到西夏劝李干顺将辽帝擒拿送往金,以保障西夏不被金攻击。李干顺看到辽灭已不可挽回,答应了金的条件。蒙古强大起来以后,西夏又开始依附此时不断强大起来的蒙古族,并发动了与金长达十多年的战争,使国家力量大为削弱,而附蒙抗金的策略并没有给西夏带来什么好处。从1205年起,蒙古族就开始进攻西夏。至1209年蒙古三次出征西夏。夏无以抵挡。1224年蒙古攻克银川。1225年成吉思汗西征得胜后又开始对西夏的进攻。1227年西夏最后一个皇帝李(xiàn)投降蒙古。西夏从此灭亡。

  六辽国官制

  辽是契丹族建立的政权。契丹族源于东胡后裔鲜卑的柔然部。北魏时,始见契丹族名。原分八部,居潢水(今内蒙古西拉木伦河)之南,黄龙(今辽宁朝阳)之北。常以名马皮毛贡献北魏,并进行贸易。公元389年,柔然部被北魏战败,其中北柔然退到外兴安岭一带,而南柔然则避居今内蒙古的西拉木伦河以南、老哈河以北地区,以聚族分部的组织形式过着游牧和渔猎的氏族社会生活。在战争动荡的岁月中,各部走向联合,形成契丹民族,先后经过了大贺氏和遥辇氏两个部落联盟时代,臣服于漠北的突厥汗国。唐太宗贞观二年(628),契丹部落联盟背弃突厥,归附唐朝。契丹与唐朝之间,既有朝贡、入仕和贸易,也有战争和掳掠。907年,契丹建立了政权,成为中国北方一个强大势力。公元916年,契丹贵族耶律阿保机称帝,建立政权,国号为“辽”。

  契丹官吏

  辽政权是一个广土众民的国家,有52个部族,60个属国,主要由汉人、渤海人、契丹人等组成。为了适应不同民族的政治文化,耶律德光即位后,设南面官和北面官双轨官制,以“本族之制治契丹,以汉制待汉人”。

  北面官在辽代一直是辽国的权力中心。中央北面官大致分为两部分。第一部分是政务系统,以北、南宰相府总领,北、南宰相(不是南面官的宰相,北面官宰相分南北,下同)总柄国政,很有实权,主要由皇室直系亲属担任,如萧孝穆、室昉、萧思温等曾经出任宰相。北、南宰相府以下设北枢密院(掌军旅事务,相当于兵部)、南枢密院(负责官员的选拔、升迁和考课,相当于吏部)、北南大王府(主管政府财赋收支,相当于户部)、夷离毕院(相当于刑部)、宣徽院(相当于工部)、敌烈麻都司(相当于礼部),具体处理分管事务。第二部分是皇帝及其皇室的诸帐官,有御帐和族帐组成。御帐包括侍卫司,北、南护卫府,三班院,宿卫司,奉宸司,宿直司,硬寨司,皇太子惕隐司等诸多机构。其具体职责是:“出入贵戚为侍卫,北南部族为护卫,武臣为宿卫,亲军为禁卫,百官番宿为宿直,奉宸以司供御,三班以肃朝会,硬寨以严晨夜。”这些都是皇帝的御用机构,任务是护卫皇帝安全,侍候皇帝的衣食住行,纠察朝仪等。族帐分为“二院皇族”、“四帐皇族”和“遥辇氏九帐”。“二院皇族”是辽帝耶律阿保机先祖的分支子孙,四帐皇族是指耶律阿保机本人极其亲近血统的后代子孙,九帐是遥辇氏九代可汗的后代,他们之间从血缘上来说,有亲有疏,以四帐与皇帝最近,九帐最远。皇帝诸帐是指皇太后、皇后、外戚及其后代,皇帝诸帐官与皇帝关系最密切,经常出任朝廷高级职务,是辽国的一支重要政治力量。皇太后可以临朝称制,如萧太后富有政治经验,临朝裁决国事达40年之久,在辽国历史上产生了深远的影响。

  南面官是用来治理汉人和渤海人居住区的职官体系,主要设有枢密院、三省、六部、台院、寺、监等诸多机构。这些机构往往因人而设,并不固定,多由汉人出任,有时也杂以契丹贵族,但权力远小于北面官,许多职位有名无实,很难与闻军国重事,宗室巨卿都不愿意出任南面官。

  这种因俗而治的官制设置还是有一定积极作用的。它适应了南北地区经济文化发展不平衡的实际情况,对不同的民族实施不同的统治方式。在不改变各民族原有的生产方式和生活习惯的前提下,允许各从其俗,稳定了政治局势,有利于生产的进一步发展。以汉制治理汉人,对于汉民而言,从心理上减少了对辽政权的不满,缓和了民族矛盾,有利于辽国的统治。

  辽国的地方行政区划根据三种情况进行设置:以治民为主的地区,军民兼治的区域,军事管制地区。以治民为主的地区设立三级地方政权,即道(路)、州(府、军、监)和县。道主要设在五京,即上京临潢、中京大定(今宁城)、东京辽阳、南京析津(今北京)、西京大同,分别设宰相府、诸使、留守司等官员管理本道事务。州为道的下一级行政单位,在不设道的区域,则为最高地方行政区划单位,主要官员有节度使、观察使、团练使、防御使、刺史等州级长官,分不同地区情况而分别设立。另外,在各州还设置钱帛司、转运司,主管赋税的征收和转运;设有刑狱使、采访使,监察地方刑狱案件的处理以及吏治事宜。与州同级的府有6个,设在五京等重要城市,府的长官有府尹,另有警巡、府学等,具体负责一府的治安和教育。军和监,设在地位比较重要的地区。县设县令、县丞等官,一如唐制,辽共设县209个。以上这些政府机关都由南面官节制。

  在契丹和其他少数民族居住区,则设置军政合一的政权机关。在辽国内地以及松花江下游和黑龙江一带的五国部,任命当地部族首领为节度使,下设详稳司、石烈(相当于县)、弥尔(乡)等行政单位,长官由辽政府任命。在边远地区,设置大王府直接管理,大王由辽政府任命,定期贡奉所在地的出产。上述行政单位由北面官管理。

  在边境要地和军事重镇,辽政府设置了一些单纯的军事机构,如与宋、西夏接壤的地区设置西南路招讨司、西北路招讨司等,这些军事机构不治民事,专门指挥边境地区的武装力量,守备边防。辽国腹地的一些军事重地也设立一些军事机关,如乌古敌烈统军司、黄龙府兵马都部署司等。

  辽国地方行政机构中,还设有“头下州县”制度,这样的州县是以被俘掠的汉人或渤海人为主建立的。耶律阿保机攻破宋朝的代北郡后,把所有的人口全部掠到辽境,组建了龙化州,后来又建了龙化县。辽国大小贵族也纷纷效仿,把在战争中劫掠来的人口安置在辽地,然后他们自己派人在那里管理,实际上成为大小贵族的私人领地。

  七金国官制

  女真是中国境内一个古老的部落,源自三千多年前的“肃慎”,汉朝至晋朝时期称“挹娄”,南北朝时期称“勿吉”,隋唐时期称“黑水靺鞨”,辽时称“女真”,向契丹人称臣。在11世纪中叶时,逐渐形成了以完颜部为中心的部落联盟,完颜部酋长取得了作为部落联盟世袭首领的权力。1113年,女真人的领袖完颜阿骨打统一了女真族各个部落,领导当时东北的汉族、渤海族、契丹族、室韦族、铁麵族、兀惹族人民共同反辽。1115年阿骨打正式称帝,建立金国,定都会宁府(今黑龙江阿城县南)并且在很短的时间内攻打下了辽国的北方首府上京,然后染指并占领了宋朝的大部分土地。

  建国初期,金还是奴隶主政权,确立了一套“无轻重贵贱之别,刑、赎并行”的简单法制。在皇帝之下,设立勃极烈,组成中央最高政务机构,设有谙班(尊贵)勃极烈、国论(贵)勃极烈、国论阿买(治理)勃极烈和国论移赉勃极烈四种称号,后来又增加了国论乙室(迎送)勃极烈。勃极烈是辅佐皇帝的最高行政机构,所有勃极烈都由皇室成员担任,既可统兵,又可治民,权力很大。如国论移赉勃极烈完颜宗翰是阿骨打的侄子,国论阿买勃极烈完颜宗望是阿骨打的次子,他们既是朝廷大员,又是统兵大将。1125年,宗望任东路军统领,宗翰任左副元帅统兵南下,攻破宋朝的都城开封,俘虏了宋徽宗和宋钦宗,北宋王朝就此灭亡。如果皇帝亲征,国事可以由留守的谙班勃极烈处理,甚至皇帝的废立也要由勃极烈开会决定。这显然不利于皇帝集权,统治者内部经常发生内讧,政权很不稳定。

  金熙宗时期,金国的官制发生了很大的变动,勃极烈制被废除,并且全面采用比较成熟的汉官制度:在中央设置尚书、中书和门下三省。尚书省设尚书令、左右丞相、左右丞。尚书令是荣誉职务,没有实际事权,左右丞相是实际上的宰相,左右丞为副宰相,后来又设置平章政事和参知政事,协助宰相和副宰相处理政务。中书和门下都成为宰相的兼职,左丞相兼侍中,右丞相兼中书令,中书和门下没有属员,实际是个空架子。三省之下设立了一些政务处理机关,主要有六部、御史台、都元帅府、大宗正府、宣徽院、国史院、翰林院、殿前司、劝农司等,职务有了明确的分工,职能比较健全。原来的诸位勃极烈改任太师、太保或者太傅等没有实权的荣誉职务,有的出任军事长官,诸如都元帅或者左右副元帅,带领军队作战。这对皇权依然存在潜在威胁。海陵王上台后,除了大杀宗室贵族以外,又废除了都元帅府,设立了枢密院,任命枢密使和枢密副使主管全国军事。同时对中央辅政机构大动手术,废除了中书和门下两省,确立了尚书省为唯一的辅政机构,尚书令为全国最高政务长官,以左右丞相为宰相,左右丞和参知政事为副宰相,废除了平章政事,尚书省以下设有部、院、台、司、监、寺、署等政务处理部门。从此以后,职有定位,员有常数,使政出多门的现象有所改善,官制也稳定下来。

  在金熙宗以前,金国的地方行政设置比较混乱。到金熙宗时期,才按照辽、宋旧制进行改革,正式确立了行政区划,共分路、府(节镇、郡)和县三级制。全国共分19路,其中设在五京〔指上京(今天的黑龙江阿城)、中京(今北京)、南京(今开封)、西京(今大同)和东京(今辽阳)〕的各路地盘比较大,如东北地区分属北京路、上京路、东京路。北京路以今辽宁宁城县为中心,领辽西地区和吉林北部。上京路以今黑龙江阿城县为中心,领吉林北部、中部及长春、黑龙江。东京路以今辽宁辽阳市为中心,管辖辽东广阔地带。路的机构设置也比较庞大,都设有留守司、按察司和兵马都总管府。留守司设留守、同知留守、判官、推官等官职。按察司设有按察使、按察副使、签事、判官、知事等官,分管刑狱和监察,定期外出巡视地方。兵马都总管府设有总管、副总管等军官,主管一路军务,总管往往由留守司长官兼任,所以留守使军民兼治,权力很大。其他14路则不设留守司,只设总管府,有都总管、同知都总管、副总管、判官、推官等官员,处理一路的军政事务。

  金国的府相当于宋朝的州,府有京府和散府之分。京府是设在五京的府,长官为尹,一般由留守司长官担任,但是留守职务众多,难以应付,并不过问府中具体政务,另设同知和少尹处理府中行政事务。京府的属官尚有总管、判官、府判、推官、孔目官、知法官等大小官员。除了5个京府外,还有9个散府,品级稍低于京府官,一般设在商业中心和重要城市,职官设置等同于京府。

  与府平级的行政单位还有节镇36个,防御郡22个,刺史郡73个,分别设节度使、防御使和刺史为长官,这些都是军政合一的行政单位,既管民事又领军事,以下的官员设置等同于府。县一级官府只管民政,不掌兵事,长官设置令、丞等,与前代相比,变化不大。另外,金国还在一些重要的镇、堡和寨设置知官,品级等同于县令,但所辖区域要小于县。

  金国在一些地区依然存在着猛安谋克制,猛安谋克是女真族在氏族社会末期的部落联盟组织。猛安相当于防御郡,主管整修军备,训练兵员,劝课农桑。谋克相当于县,主管该地的军事训练和民政事宜。

  由此可见,金国的官制是随着政治体制的沿革而不断变化的,较好地适应了日益变动的政治形势,较为妥善地调整了政治关系,逐步适应了专制主义中央集权的需要。

  八元朝官制

  正当宋、辽、金互相攻伐之际,古老的蒙古部落趁机兴起,进窥中原了。

  蒙古是室韦族的一支,唐时称蒙兀室韦,居住在额尔古纳河上游,8世纪时开始西迁,游牧于漠北草原一带。十一二世纪蒙古处于辽、金统治之下。当时蒙古族分裂成近百个部落,彼此相互征战。12世纪末至13世纪初,居于斡难河(鄂温克)流域的蒙古乞颜氏贵族铁木真的实力逐渐强大起来,先后打败了塔塔尔、蔑里乞、札木合、克烈等部,统一了蒙古各部。1206年,各部在斡难河河源召开大会,推举铁木真为大汗,尊称成吉思汗,正式建立了蒙古国。忽必烈即位后,改国号为元,命令大臣刘秉忠、许衡参考周边王朝官制,厘定了内外职官,从此元朝才“官有常位,位有长员”,有了较为稳定的官制。

  成吉思汗

  元代中央官制规定中央政权机关分为四大部分,即管理政务的中书省、主管军务的枢密院、职掌监察的御史台和管理宗教及吐蕃事务的宣政院,上述四大机构互不统属,直接听从于皇帝。中书省是处理全国政务的行政中枢,佐助天子综理万机,统领百官僚属,裁决“天下大事”。中书省的长官中书令,一般由皇太子兼领,左、右丞相总理中枢政务,下设平章政事4员、左右丞2员,都是副宰相,可以参与国政。此外,还有参与中书省事,主管省中文案,也有权与闻政务。中书省下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部,分别处理具体事务。中书省是综理朝政的最高机构,以官员的选任而言,除了枢密院、御史台和宣政院官员的选任由这三个部门自行奏闻外,其他官员均要经过中书省(三品以上官员直接由皇帝决定),其中左右丞相权力极大。如元仁宗时期,铁木迭尔三次入相,把持朝政多年。元文宗时期,左丞相燕帖木儿“挟震主之威,肆意无忌”,竟然娶泰定帝的皇后为妻。元朝有7个皇帝是由丞相拥立的,可见相权之重,非同小可。

  枢密院是全国最高军事机构,职掌天下兵马机密,可以征讨叛逆,选用和升降武官,调度天下兵马,军旅之事,无所不统。枢密院设有枢密使,由皇太子监领,还有知院、同知院、副使、建院、院判、参议等官员,分管天下兵事。在整个中央机关中,凡是与军政事务有关的部、寺、院、监等都要接受枢密院的调度和指导。

  御史台是全国最高监察机构,职掌纠察百官善恶和政治得失,最高长官为御史大夫,该职由蒙古人专任,其他族的官员不得染指。以下设有御史中丞、侍御史、治书侍御史。在地方上也设立了行御史台和肃政廉防使,作为御史台的派出机关,负责监察地方大小官员。忽必烈曾经得意地宣称:“中书省是我的左手,枢密院是我的右手,御史台是用来医治左右手的。”元朝的监察机关属于垂直管理,从中央到地方的监察官员都由御史台长官自定,最后报请皇帝批准,完全不受行政权的浸染和干预,这是元朝的创新。

  宣政院是全国最高的宗教事务和民族事务管理机构,同时兼管吐蕃事务。元朝对宗教事务较为重视,经常任命宗教领袖为帝师。帝师地位尊崇,在朝会时可以专席而坐,目的是利用宗教作为政治统治的工具。但是帝师并不都是不食人间烟火的得道高僧,如元世祖时期的帝师杨琏真伽就是一个品行污秽的人物,他经常盗取墓葬,先后掘开南宋皇帝王妃大臣坟墓100多座,盗取陪葬的金银珠宝不计其数,其中有账可查的就有黄金1700多两、白银6800多两、钞11万多锭。

  其他中央政务机构尚有:大宗正府,主管诸王、驸马、蒙古、色目人的事务;通政院,掌握天下驿站;崇福司,掌管基督教事务。另外还有翰林院等机构。

  元朝的地方行政机构实行四级制。在地方设行中书省,作为地方最高行政管理机构,总管一省的军政大权。其中,靠近大都的河北、山西、山东直属中书省管辖,称为“腹里”。吐蕃归宣政院管辖。其他广大地区,北逾阴山,西及流沙,东尽辽左,南越海表,元政府一共设置了岭北、辽阳、河南、陕西、四川、甘肃、云南、江浙、江西、湖广、广东共11个行省,各省设有丞相、平章政事、左右丞、参知政事等官员为正副长官,又设了郎中、员外郎、都事等属官。行省制度的设置,是地方行政区划的重要改革,对后世产生了深远的影响。各行省还设置了行枢密院和行御史台,分掌军事和监察事务。另外,在某些省份设置儒学提举司、都转运使司、茶盐转运司、市舶提举司等专门的办事机构,行省长官无权干涉其事务。

  行省之下设有路、府、州、县等行政单位。路统属于行省,全国一共设有185路,各路设有总管府,主要官员有达鲁花赤、总管、同知、治中、判官等。府主要设在一些重要城镇,元代共设府33个,官员有达鲁花赤、知府、府尹、同知、判官等。设州359个,官员有达鲁花赤、州尹、知州等。设县1127个,县设达鲁花赤、县尹、县丞等官。达鲁花赤为监临官,由蒙古人或者色目人担任,位在其他官员之上,以保证蒙古贵族对全国军政系统的监督控制,汉人在各级行政单位充任长官,色目人则充当同知,使之互相牵制。元朝政府还在澎湖设立了澎湖巡检司,管辖台湾和澎湖列岛,澎湖巡检司归江浙省的泉州路管辖。

  元朝还在县以下设有社、甲等基层组织,50家为一社,由汉族地主士绅出任社长,负责劝课农桑,派蒙古提点官监督;20户为一甲,设甲主,由蒙古人或者色目人充当,监视当地居民的言行,甲主的衣食由居民供给。可见元朝的民族压迫和控制深入到社会底层,这也是元朝政权崩溃的原因之一。

  吐蕃由中央的宣政院直接管理,最高长官宣政使由“国师”即西藏的大喇嘛担任,在地方上设置宣慰使司、都元帅府等机构,由达鲁花赤任最高监临官。使司以下设万户府、千户所、百户所,各设达鲁花赤、万户、千户、百户为官,管理所部事务。在新疆一带设立开元路和水达达路,归辽阳省管辖,并且开辟了驿道,设立了驿站,加强了与内地的联系。

  元朝实行民族压迫政策,把全国人民按照族群分为四个等级:即蒙古人、色目人、汉人(指金统治区的汉、契丹、女真等)、南人(南宋统治区的汉人以及西南地区的少数民族),享受的权力依次降低。元朝对科举制度并不重视,从延佑年间开科,到元朝灭亡一共开科16次,入仕人数仅占文官总数的4%。为官实权都由蒙古人、色目人掌握,汉人只能任副手,南人则很少有入朝官为官的,只能担任卑微官职。这注定了元朝政权的凝聚力是不强的,政治基础脆弱,加速了其灭亡。

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