秦汉官制“振长策而御宇内”——三公九卿

赤脚晓涛

　　秦汉官制

　　一“振长策而御宇内”——三公九卿

　　三公九卿制是秦始皇建立的中央政府施政机构的政治制度，并为以后历代王朝所沿袭。三公在秦及西汉时，是指丞相、太尉和御史大夫，东汉改称司马、司徒和司空。九卿是指奉常（汉改称太常，下同），郎中令（光禄勋）、卫尉（执金吾）、太仆、廷尉（大理）、典客（大鸿胪）、宗正、治粟内史（大司农）、少府。三公九卿分工清晰，各有职掌，共同行使中央大权，处理朝政大事、封驳诏书、任免和选用官吏、主持郡国大计、考课弹劾百官、调度地方等，是正规的国家中央行政官。

　　相在春秋时期就已经出现。春秋时齐景公曾置左、右相各一人，以崔杼为右相，庆封为左相。虽未用“左丞相”、“右丞相”之名，但已分“相”为左、右职。战国时期各国都有类似“相”的职务，如魏国的李悝，赵国的公仲连、蔺相如，韩国的申不害，齐国的邹忌，楚国的吴起，燕国的子之等，都居相职。秦武王曾置左、右“丞相”各一人。秦统一后，亦分设左、右“丞相”。西汉初年，高祖设丞相一人，后改称为“相国”，以萧何及曹参先后任之，萧规曹随，一如旧制。惠帝及吕后时，置左、右“丞相”，以王陵为“右丞相”，陈平为“左丞相”。在秦及西汉前期，丞相一直是“掌丞天子，助理万机”的要职，辅助皇帝处理全国政务。丞相可以开府治事，自辟僚属。西汉丞相府规模宏大，以黄阁作为相府政务中枢，设有东曹（主管郡国两千石官吏的任用）、西曹（主管相府官员的选用）、奏曹（保管奏章）、议曹（掌管谋议政事）、侍曹（主管通报和接待宾客）等十五曹。丞相属官还有司直（协助丞相纠察不法官员）、长史（佐助丞相处理政务）等。所以整个丞相府机构健全，处理政事的功能齐备，相当于一个小型中央政府。

　　这时的丞相有总领朝廷百官、主持朝中大政、召集朝议，对上谏诤和对下执行处罚等大权，凡是国家要政无所不及。凡国事，均先上丞相府，由丞相于府中召集六百石以上的官员会议，议定之后再以丞相的名义上奏皇帝裁可；凡大的人事变动、政策调整，也都是由丞相主持廷议，然后领衔上奏；皇帝的诏命，都必须下达给丞相，由丞相负责实施。按照汉朝任免丞相的仪式规定，皇帝本人亲自出席朝会，在京六百石以上的官员必须到会。丞相晋见，皇帝必须在正殿穿正式朝服接见。丞相奏事毕，辞出，皇帝要起立、送至殿门。皇帝接见丞相要起立，路遇丞相要下车；丞相身体欠安，皇帝要亲往问候，并遣太医前往医治；丞相病故，皇帝要亲往吊唁，以示痛失巨臂之哀，并赐以棺木和葬地，可谓优礼有加，尊隆备至。虽其中未免有矫情成分，可也说明了丞相在人主心中的分量。丞相对百官有选举、任官、黜陟、刑赏的权力。汉文帝时，申屠嘉担任丞相，在一次晋见文帝的时候，文帝的宠臣邓通举止傲慢。申屠嘉回到丞相府之后，立即发出命令，召邓通到丞相府问罪。邓通免冠赤足，顿首谢罪。申屠嘉本打算杀掉邓通，但是就在严辞训斥邓通的时候，文帝派使节召邓通入宫，邓通才免于一死。由此可见汉朝丞相的权力是非常大的。

　　汉武帝

　　但是相权的扩大势必与皇权发生冲突。如果说，在西汉前期，皇权与相权尚且相安无事的话，那么到汉武帝时期，皇权已经不能容忍相权的存在。汉武帝继位后，作为一代雄主，开始从政治上打压相权，他首先任命一些出身低微的儒生担任丞相，改变了由勋臣贵戚出任丞相的惯例，使丞相没有了强大的政治背景，没有底气与皇帝讨价还价，同时开始重用尚书等中朝官，凡是军国大事丞相不再与闻，于是事权转移到尚书等近臣手中。丞相一旦大权旁落，就“门前冷落车马稀”了，属史也撤走了，庞大的丞相府的办公房则成为马棚、车库和奴婢住室，丞相的权威已不在。

　　御史大夫是副丞相，负责监察天下百官，为“风宪”之任，地位极为清贵。御史大夫也开府治事，叫御史大夫府，与丞相府并称“二府”或“两府”。属官有御史中丞（又叫中执法）、侍御史（位卑而权重、主察举非法）、治书侍御史（精通法律条文，常主管判断案狱公正与否）、监军御史（负责监察军队）、绣衣御史（刺察不法官吏，捕拿盗贼）、兰台令史（主管图书秘籍）等。御史大夫作为三公之一，其职责是掌管皇家图书；处理呈送皇帝的奏章，承转皇帝诏书；监察天下百官，外督部刺史监察郡国行政，内领侍御史，审理中央和地方各级官员的不法案件。御史大夫职掌清贵，为百僚所惮敬。汉初御史大夫周昌曾直言劝谏刘邦不要改立太子。其他如晁错、张汤等人俱为西汉名臣，多有作为。武帝后，御史大夫的一些职权被尚书所侵夺。西汉末年，随着丞相改称大司徒，御史大夫也同时改为大司空。东汉时主管水土营造之事，已无往日尊荣。

　　太尉也是三公之一，协助皇帝处理全国军务，但仅作为武将最高荣誉职务，而且不常设，皇帝主要用太尉以分相权，防止丞相染指军权。东汉时太尉职权要大于司徒和司空，但必须加“录尚书事”的头衔才能参与国政。总之，秦及西汉初的三公，位尊权重，势必引起皇帝猜疑，因而其职权旁落是必然的事。到东汉虽仍置三公，只不过是安排功臣的一种政治权术，并无实权，三公之职，闲员而已。

　　《周礼·冬官·考工记》谈及“九卿”时说：“内有九室，九嫔居之；外有九室，九卿朝焉。九，分其国以为九分，九卿治之。”这里的九卿是指天官冢宰、地官司徒、春官宗伯、夏官司马、秋官司寇、冬官司空，以及少师、少傅、少保，合为“九卿”，这是九卿的来历。秦汉的九卿是中央政府的九个主要部门，具体执行中央政务。奉常，汉时改称太常，主管宗庙祭祀和礼仪，同时也管辖教育、天文、音乐、医疗、占卜等事务，属官有奉常丞（副长官）、太史令（主管历法和记史）、太祝（主管宗庙祭祀）、太卜（掌占卜事宜）、太乐令（掌音乐）、博士（备皇帝顾问）。郎中令，汉改称光禄勋，主管宫廷内的警卫事务，但实际职权要大得多。首先，皇帝的智囊班子集中在此，其属官中大夫、太中大夫、谏大夫、议郎等官，常为皇帝出谋划策，参与机要，为皇帝所信任。其次，这里又是候补官员集中训练和考查的所在地，各种郎官如中郎、侍郎、郎中、虎贲、羽林等，既是皇帝的警卫，同时又可派出去担任各级官员。为皇帝承宜诏令的谒者也在这里。廷尉，主管刑法和监狱，审判案件，属官有廷尉丞、廷尉正、廷尉监等。治粟内史，汉改称大司农，主管全国的赋税钱粮，属官有丞、太仓令丞、平准令丞等。典客，汉改称大鸿胪，主管各藩属国家的官员进京的接待事宜，属官有九译令（多次转译之意，掌翻译）、行人（掌外交礼仪）等。宗正也是九卿之一，秩中二千石，有丞一人，秩千石。掌序录王国嫡庶等次，及诸宗室亲属远近以及宗室名籍。若有犯法当髡者，先上宗正，由宗正上报后执行。太仆掌管宫廷车马以及全国的畜牧养殖事宜，属官有丞、太仆令等。少府，始于战国，秦汉相沿，为九卿之一，秩中二千石，有丞一人，秩千石。凡皇帝衣食起居，医药供奉，园林游兴，器物制作，皆归少府所领。其属官甚多，有尚书、符节、太医、太官、阳官、导官、乐府、若卢、考工室、左戈、居室、甘泉居室、左右司空、东织、西织、东园匠等十六官令丞；胞人，都水、均官三长丞；中书谒者、黄门、钩盾、尚方、御府、永巷、内者、宦者八官令丞；诸仆射、署长、中黄门等。汉武帝后，少府在政治事务中的作用越来越大，如其中的属官尚书、尚书仆射原为保管殿内文书的小官吏，中书令、中书舍人掌管文书传递，位卑职微，但到后来都演化成为炙手可热的要职。到东汉时，原归丞相和御史大夫掌管的职权大多转到少府内的尚书台和御史台。总之，少府已由秦时的皇室事务机关演变为皇帝处理政务的主要机构。还有卫尉，也是九卿之一，负责守卫皇宫门户，巡查宫院，属官有卫尉丞、卫士令、卫士等。

　　在秦及西汉前期，九卿部门是很有权势的，九卿长官都是朝廷高级大员，秩禄为中二千石。但从汉武帝以后，九卿的职权逐渐为六曹尚书和其他一些新增设的机构所分割，因而其作用和地位也就大不如昔了，到东汉时更是日薄西山，职责大大缩小，但仍不失为朝廷高官。

　　二汉代的尚书

　　中国古代的官吏，按其在宫省所处位置，可以分为三类：一类是设在禁中（皇帝和后妃所住的地方，又叫省）的官吏，他们被称为内朝官，多为宦官之流；一类是设在宫殿（皇帝朝见百官、处理政务的地方）内或与宫内有关系的官吏，他们被称为中朝官，他们在殿中趋奉奔走，传递大臣呈阅的奏章；一类是设在皇宫外的三公九卿衙门，他们被称为外朝官。三类官吏内外有别，分管事务各不相同。秦和西汉前期，外朝官是国家政务中枢的灵魂，皇宫内属于少府管辖下的尚书、侍中和大夫等人员，仅仅在宫中收发奏章，保管文书，位卑而职微，相当于秘书之流。省中的官吏主要是宦官。三公九卿权大位尊，是法定的国家正式权力机构，军国大政主要由外朝官处理，其中相权之重，尤为时人瞩目。但在汉武帝时，朝廷的权力结构发生了微妙的变化。

　　汉武帝是中国历史上一位有作为的皇帝，一生中北击匈奴，南辟疆土，政务繁忙，这就需要皇帝的诏令决策必须能够保持机密性，且迅速上传下达。同时公卿权力过大，遇事掣肘，也不便于迅速决策。因此，他开始重用中朝官，要原在宫中收发文书的尚书（秦朝时期置六尚，即尚书、尚冠、尚衣、尚沐、尚席、尚食，汉朝相沿，原归少府管辖，实际上是中朝官，不受少府节制）掌管机要，起草文书，参与决策。由于政务繁忙，尚书开始分曹理事。因为尚书位卑职微，多为外朝官轻视，指挥调度不灵，于是汉武帝又把一些心腹朝臣以“加官”（加官是武帝发明的官制，虽无职掌，但因为皇帝所亲信，议决朝政，奉诏治事，逐渐获取了原属丞相府的决策会议的权力。“侍中，左右曹诸吏，散骑中常侍，皆加官。所加或列侯、将军、卿大夫、将、都尉、尚书，大臣、太官令至郎中。无定员，多至数十人。”）的名义，使他们有权在宫中行走，又以大司马、大将军领尚书事，分管尚书事务，以重其威权，与外朝官抗衡。这样逐渐形成了以大司马、大将军领尚书事为首的中朝官体系，由皇帝的近臣如侍中、常侍、给事中、尚书等组成，成为皇帝的又一颇具规模的参议和政务处理班子。每次议决大政，尚书以及加官的朝臣可以预闻其事，而多数公卿大臣却不得参与，中朝官对政事有更大的知情权和参决权，往往经由中朝官议决后由皇帝下诏执行。大臣有罪，由尚书劾奏；选任御史大夫，由尚书品定高下；官吏有功迁升，上报尚书；州郡官吏入朝奏事，则面见尚书。丞相若有过失，反由尚书问状劾奏。由此，丞相的权力被一步一步的剥夺，只是在礼仪上还是百僚之长。此时中朝官和外朝官互不统属，皇帝有意让他们相互牵制，以达到以内制外、以轻驭重、避免大权旁落的目的。

　　东汉光武帝时，虽也设置三公，但不授予实权，三公府成为调和阴阳、坐而论道、毫无决断能力的机构。此时的尚书更成为沟通内外、出纳王命的显要官职。这时设六曹尚书，加上尚书台长官尚书令、尚书仆射共八人，时称“八座”，以示其地位之重要。八座尚书下设有尚书左右丞各一人；尚书郎三十六人，每曹六人；令史十八人，每曹三人，这样一个以尚书令为任官的机构，称为尚书台。尚书台的具体权限是：上传下达天下奏章，这是它原来的老本行；代替皇帝撰写诏书，承宣谕旨，可谓下笔为诏策，出言为诰命，“权尊势重，责之所归”；参与朝廷机密，与闻国家大政。尚书令被称为“机密端首，至为尊要”；掌管官吏选用权，就连三公举荐的官吏也要由尚书来“澄选清浊”，以定取舍。此外，尚书还有权审理刑狱疑案，决断狱事。所谓“虽置三公，事归台阁（尚书台）。自此以后，三公之职，备员而已”，不但三公形同虚设，九卿的职权也大大削弱，被六曹尚书所取代。总之，在东汉尚书台成为“政事之所由宣，选举之所由定，罪赏之所由正”的中枢决策和发号施令的核心机构。但奇怪的是，尚书台的编制却仍然设在权势不可与之相匹的少府之下，没有脱离出来，成为正式的国家独立机构。

　　尚书台如此权大位祟，不是也可以对皇权造成威胁吗？但是，任何一个封建皇帝是绝对不放心把朝政大权完全交给某一个政权机构的，必然要多方进行掣肘，以免造成尾大不掉之势。从西汉武帝末年起，因为尚书只能在宫中殿阁办事，不方便到禁中去，传达政务有所不便。武帝就任命宦官为中书谒者令，负责传送诏令奏章，这时的中书令就开始对尚书令有所牵制。到东汉时，宫禁区别更加严格，士人不得随便进入禁中。禁中宣布政令，接呈奏章等工作由侍中寺（有侍中、黄门侍郎等官，由士人组成）、东寺（有中常寺、小黄门等，由宦官担任）和西寺（宦官组成的禁中武装）这三寺负责，这三寺都设在禁中。关于侍中一职，史书记载“侍中、常伯，选旧儒高德，博学渊懿。仰占俯视，切问近对，喻旨公卿，上殿称制，参乘佩玺秉。员本八人……司隶校尉见侍中，执板揖，河南尹亦如之。又侍中旧与中官俱止禁中，武帝时，侍中莽何罗挟刃谋逆，由是侍中出禁外，有事乃入，毕即出。王莽秉政，侍中复入，与中官共止。章帝元和中，侍中郭举与后宫通，拔佩刀惊上，举伏诛，侍中由是复出外”。可见侍中有备皇帝顾问、传达谕旨，以及陪乘护驾等任务，原来与宦官一样，住在禁中，汉武帝时发生侍中莽何罗（一说马河罗）挟刃谋逆事件，于是侍中被迁出禁中。这个事件导致的后果是，皇帝认为除宦官外，其他人都不可靠。于是侍中寺由省中迁到宫中，禁中就只剩下清一色的宦官势力。凡在禁中办理的政事，只能经过宦官之手。加之东汉皇帝多数寿命不长，新皇帝即位时的年龄太小，如第九位皇帝刘炳坐上皇帝宝座时，只有2岁；第五位皇帝刘隆继位时才三个月，还被抱在怀中吃奶。因此只能由太后或太皇太后临朝称制。按照礼法，太后是不能接见公卿大臣的，皇朝政令只能由宦官上传下达，这就给了宦官玩弄权柄的机会，禁中宦官逐渐浸染政务，进而成为“手握王爵，口含天宪”的实际掌权者。尚书虽然主管各项政务，但要受到省禁官的多方制约，使尚书诸官不能为所欲为。如尚书令虞诩就曾因屡次弹劫宦官而九受谴责，三遭刑罚。宦官弄权极大地伤害了东汉王朝，引起了政局的动荡不安，甚而最后导致东汉王朝的灭亡。

　　三“二千石”和“卧虎令”——地方官制

　　在秦汉时期，地方郡一级的政权机关长官郡守，其品秩是二千石，所以，后世人们常以二千石来代指地方郡守级官员。关于“卧虎令”，也有一番来历。史书记载，东汉初年洛阳令董宣不畏权贵，勇于执法，“搏击豪强，莫不震憟”，有猛虎之威名。一次，东汉光武帝的姐姐湖阳公主的一个奴仆犯下命案，受到主人庇护。董宣不畏权贵，乘这奴才跟车陪湖阳公主外出途中，率人拦住，“数主之失，叱奴下车，因格杀之”。湖阳公主向光武帝告状，光武帝先是要处死董宣，后听了董宣的申诉，就要他向湖阳公主叩头赔礼了结此事。董宣认为自己无罪，坚决不从。太监按他的头，他两手硬撑着地面，始终不肯低头。光武帝认为他是难得的忠臣，笑称他为“强项令”（意为脖子不能弯的县令）。从此，京师权贵都不敢再触犯刑律，市民遂称董宣为“卧虎”，并誉之为“卧虎令”。后人常用“卧虎令”来代指县级地方长官。

　　秦在统一六国前就在其辖区设置郡县，以治理地方。统一六国后，更把这一制度推向全国。在京师设内史来处理政务。因为地处要害，所以其级别要高于一般郡守，秩禄相当于九卿（中二千石），可以参与朝政。西汉京师长官名称几经变换，到汉武帝时定为京兆尹、右扶风、左冯翊三位长官，合称“三辅”，政治地位也等同于九卿，也可参与朝政。东汉时，京师设在洛阳，设河南尹为地方长官，但其政治地位与其他郡守一样，为二千石的官员。

　　除了京师以外，王朝在其他地方都设立郡，直属中央管辖，郡下辖若干县，郡设有郡守，为地方最高行政长官，处理全郡事务。其下还有郡丞，协助郡守处理政务；郡尉，主管全郡的军事和治安；监御史，监察全郡大小官员。这些都是郡的主要长官，一律由中央直接任命。其他属官还有主簿（办理文案）、率史（办理军务）、牧师令（管理军政）、断狱都尉（办理刑狱）等，这些官吏可由郡守自行选聘和任用。郡守综理一郡政务，如春季郡守要巡视属下各县，劝民农桑，督促春耕，不误农时；秋冬要派员审理案件；秋后郡守还要主持“都试”，检阅一郡军队。汉太守还要向朝中选送“孝廉”（一郡中品德高尚学识渊博的人），以备朝廷录用。太守也有生杀大权，可以先斩后奏，杀人后再向朝廷奏报，因此一些郡守常秉持朝廷旨意，放手大杀强宗豪右。如汉武帝时的河内太守王温舒在郡中拘捕豪强，连坐十余家，其中罪大者灭族，罪小者处死，以致流血十余里。

　　汉代除郡之外，还有相当于郡的封国。汉高祖刘邦称帝后，为了巩固刘姓天下，大封子弟为王，以致汉朝政治版图上出现了地域大小不等的诸侯王。诸侯王在封国内可以任免官吏，征收赋税，组建军队，严重威胁中央政权。汉景帝时期，吴王刘濞联合其他六国诸侯，发动了叛乱，史称“七国之乱”。汉景帝平定“七国之乱”后，将王国的行政权力收归中央，封国名义虽在，但封国官吏由中央任命，设相或内史来管理封国的行政事务，其级别相当于郡太守，诸侯王不再亲临军政、民政。东汉的郡只设太守，不设都尉，因此，太守就成为主掌一郡军政的封疆大吏，其权势要比秦、西汉时大得多。东汉末年，一些郡守竟乘局势混乱，割地自雄，对抗中央。

　　西汉时期，西域一带归属汉朝管辖，汉宣帝任命郑吉为西域都护，治所在乌垒城（今新疆轮台东）。到东汉重设西域都护，班超担任此职达36年之久，秩禄为二千石，级同郡守，主要是督察和保护西域属国，保障行旅安全，抵御匈奴侵扰。

　　郡以下的行政单位是县，大县（万户以上）设县令，秩禄为一千石至六百石，小县（万户以下）设县长，秩禄为五百石至三百石。县令、县长都是一县最高长官。属官尚有县丞、县尉，由中央直接任命。其他属官还有功曹（主管人事）、令史（办理文案）、狱掾（看守监狱）、仓吏（管理粮仓）等，这些人员由县令（长）自行选用，县令（长）综理一县所有政务，是亲民之官。

　　县以下的基层政权是乡、里、亭等。乡官有三老、啬夫和游徼。三老掌教化。啬夫掌一乡之行政，兼收取赋税。游徼捕盗贼，管治安。乡之下是里、什、伍，设里长、什长和伍长，这是乡村最基层的组织单位。西汉时，在一些人口集中的集镇和交通要道设亭长，主管治安，也管农桑、狱讼等民事。这些官吏秩禄微薄（百石以下），以至于“不能供衣被，养父母妻子”。因此他们为养家糊口，经常敲诈勒索，巧取豪夺，直接给人民带来苦难。

　　汉武帝时，为了监督地方官吏，把全国划分为十三州（部），各设州刺史一人，专门监察官吏是否有玩忽职守、贪污受贿、徇私枉法等不法情事。但它只是一个监察区，刺史本人没有行政权、人事权以及地方官所具备的职权，并且秩禄微薄，仅相当于中等县的县令，但是威权较重，可以监察地位比他高的郡国大吏。东汉时继续实行刺史制度。到东汉中期，刺史地位开始上升，秩禄由原来的六百石调升为二千石，已与郡守同级，但威权却重于太守，常常浸染地方政务，如可以代替太守选用官吏，审判案件。汉朝的诏书常云：“刺史、二千石”，把刺史放在二千石之前。朝廷常有派刺史领兵作战之事，刺史奏闻之事不必经三公委派掾吏按验，郡守、县令对之颇为忌惮，甚至有因畏刺史而解印弃官之事。

　　到东汉后期，政局动荡不定，农民起义时有发生。出于镇压农民起义的需要，刺史开始掌兵，以后慢慢拥有了行政权、财权和司法大权。刺史开始拥有治所和属官，称为州牧，州治所设有庞大的政府机关。属官有别驾，主管官吏的选用，是刺史的主要助手；治中，主管州府机关的文书；主簿，主管内传外宣事宜。这三大属官互相牵制，共同管理州府行政事务。到灵帝中平五年（188），东汉中央政府正式将刺史治事的治所——州（下辖有数郡），确立为中央与郡国之间的一级政权行政单位，从此，刺史便由监察官变为凌驾于郡国守相之上的最高地方政府长官。

　　州转变为行政区划单位，刺史变成最高地方行政长官，这是中国历史上行政区划的一个重大变化。从此秦汉以来的郡县二级制到此就变成了州、郡、县三级制，并一直沿用，历经三国、两晋南北朝。不过这一制度很快带来了恶劣的政治后果。东汉末年，黄巾大起义几乎把东汉王朝倾覆，刺史乘着局势混乱之际、中央政府无暇顾及之时，与地方豪强势力纠结在一起，要钱有钱，要人有人，要兵有兵，要地盘有地盘，形成一股强大的武装势力，最后变成了割据一方的军阀。查阅东汉末年群雄割据的军阀，有许多出身刺史的，如袁绍为冀州刺史，刘表为荆州刺史，曹操为兖州刺史，董卓为凉州刺史等。

　　四“王独坐”——汉代的监察机构

　　据史书记载，东汉人王闳，吴郡人，字选公，少为府小吏，慷慨有大节。迁冀州刺史后，冀部民风强悍，地多豪杰，王闳欲厉威，到达盖州，弹治贪黩。闳性廉克，不发私书，不交豪杰宾客，自号“王独坐”。王闳为何如此清高自傲，洁身自好呢？这与他所出任的职务刺史有关。在我国古代社会的国家机器中，专门的监察机构并不是与监察制度同时产生的。监察制度在秦代就有了，而专门的监察机构却是在西汉末年才产生的。在这之前，对官吏的监察由御史大夫及其属官负责的。

　　在西汉时期，御史大夫的职掌是“典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临”。其地位在丞相之下，百官之上，成为“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”的政务官和监察官。到汉成帝绥和元年（前8），御史大夫更名为大司空，脱离了监察系统，其属官御史中丞一跃成为御史台的主要长官。到东汉时期，御史中丞开始辟署办公，称为“御史台”，改变了西汉以来行政监察事务合一的制度，成为相对独立的专门监察机构。

　　御史台除御史中丞以外，还有御史若干人，他们具体负责监察事务，并分曹办公，有令曹、印曹、供曹、尉曹和乘曹。其主要职责是监察朝仪，劾奏朝会中仪态不端的官吏；奉诏命出讨奸猾，惩处叛逆和不法官吏；查禁违制和奢侈，整顿官风；稽查核算财政收支，防止官吏贪污中饱等。御史中丞还有举荐人才、考察官吏、讨捕盗贼、出督军旅、受命将兵之权等，可见其地位尊隆，职权很重。在东汉，御史大夫转为大司空，御史中丞更为京师显宦，光武帝特诏御史中丞与“司隶校尉、尚书令在朝会时设坐”，京师号曰：“三独坐”，真是尊荣无比。

　　“三独坐”之一的司隶校尉作为监察官设置，始于西汉武帝时期，是一个独立的监察机关，直辖于皇帝，持有皇帝授予的节杖，以示其特权。司隶校尉也监察京师百官，并纠察三辅、三河（河南、河内和河东）和弘农等七郡。司隶校尉有权纠察三公以下的官员，如汉成帝时，司隶校尉王骏弹劾丞相匡衡“专地盗土以自益”，结果匡衡被废为庶人。司隶校尉还可以奉诏捕杀罪犯，逮捕公卿，即使专权的外戚也在所难免。如桓帝延熹二年（159），司隶校尉张彪奉令带兵包围外戚大将军梁冀府第，梁冀被迫自杀。东汉光武帝也常常告诫皇亲国戚，“且宜敛手”，以躲避“抗直不避强御”的二鲍——司隶校尉鲍永及其都官从事鲍恢。由是朝廷肃然，“莫不戒慎”。东汉末年，宦官专权，有些司隶校尉运用职权对宦官大加杀戮，即使为此丢官殉命也在所不惜。桓帝时司隶校尉李膺就曾杀掉大宦官张让之弟张朔，而张让则面如土色，不敢置一词。灵帝时司隶校尉阳球捕到大宦官王甫父子，用泥土塞其口，活活将他们痛打至死，又把王甫大卸八块，以至太监出门，“皆雀目鼠步”，唯恐遇见阳球。另外司隶校尉也可以参与议决朝政，在朝会时可以晚来早归。由此可见其威权之重，深为百僚敬畏。

　　汉代监察机构除了中央的司直、御史台和司隶校尉以外，在地方上还设有刺史。刺是“检核问事之意”。刺史的设置始于元封五年（前106），汉武帝将全国划分为十三部（州），每部（州）设刺史一人，对地方官吏进行监察。刺史作为监察官吏来说，秩卑职尊赏厚。刺史秩禄仅六百石，相当于县令，而他所要监察的郡国守相秩品是二千石，简直不能相提并论。这里面含有皇帝的政治权术，由于刺史秩禄微薄，他们就不太注重身家性命，勇于任事，并且为了尽快升官发财，他们也尽心职守，以便做出成绩，从而得到皇帝提拔。刺史权力很大，由中央直接派出，代表皇帝巡按地方，使命神圣，不受郡国控制和指挥，另设衙门治事，可以直接向皇帝面陈奏事，而郡国守相则无此特权。可谓“秩卑而权之重，官小而命之尊”。刺史每到郡国，即按六条问事：“一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑案，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻薄，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强。通行货赂，割损正今”。可见刺史的主要任务就是监察郡守的日常行政，以及地方豪强的不法行为。凡有违背“六条”的地方官，即按情节予以弹劾和追究，轻者降职，重者撤职甚至杀头。各地郡国大吏莫不知此中利害，对刺史无不优礼有加，唯唯诺诺，甚至以重金相结纳，尊为座上宾。同时刺史还有监视诸侯王的使命，如宣帝时，冀州刺史张敞发现广川王窝藏盗贼，马上发兵包围广川王的宅第，搜出盗赃后，将广川王当场斩杀，并悬其头于王宫门外。对皇亲国戚尚敢如此，何况地方官呢？到东汉，刺史职权更重，监察范围更加扩大，弹劾处分权力加重，并开始染指地方政务，后又有统兵权，最后演化为名副其实的军民兼理的地方长官，刺史已由监察地方的官员演化为行政区划单位。

　　总之，汉代的监察机构比较完备，中央监察机构由三大系统组成，即御史台、司直和司隶校尉，三者互不统属，各自为政，使天下百官无不处于严密的监督之下，因此，在打击诸侯王和地方豪强势力，惩治不法官吏、澄清吏治方面起到了很大的作用。两汉时期，曾两度出现盛世局面，这与监察制度的完备和监察官员的尽职有很大关系。但是，在人治的时代，政治的清明，监察制度的运转，完全取决于皇帝的个人素质和能力。在西汉末年和东汉末年，由于这时的皇帝多骄奢淫逸，耽于声色，怠于理政，宠信外戚宦官，因此监察制度受到了很大的削弱，一些监察官员因勇于任事而遭到排斥打击。如西汉元帝、章帝时，司隶校尉诸葛丰为人耿直，刺举无所避，因而被屡屡降职，最后被废为庶人；御史中丞陈咸也因弹劾大宦官石显而遭受迫害；东汉时司隶校尉虞诩“好举刺，无所回容，数以此忤权戚，遂九见谴贵，三遭刑罚”，后因奏劫宦官张防而被捕下狱，险遭杀害。所以，大部分监察官员见到这种现象后，无不袖手，或对贵戚宠臣的不法行为熟视无睹，听之任之，或是阿附权贵，取悦当朝，助纣为虐；或是劾小不举大，敷衍塞责，以保全官禄性命。这样的结果，加速了吏治腐败、政治黑暗，皇朝倾覆也就成为历史的必然。

　　五“万石君”——汉代官吏的俸禄及致仕

　　西汉有一个名叫石奋的大臣，原本是赵国人。刘邦率军向东攻打项羽的时候，石奋投奔到刘邦帐下，当了一个小官，专门侍奉刘邦。刘邦任命石奋为中涓官，并且兼管传达诏令。到了汉文帝的时候，石奋当上了太中大夫。他没有什么过人的才能和学识，但是为人恭敬、严谨，善于持家。后来，太子太傅东阳侯张相如被免官，天子选拔太傅的继任人，群臣一致推举石奋，于是，石奋当上了太子太傅，秩禄为二千石。汉景帝继位后，石奋又被命为九卿。石奋的四个儿子（长子名叫石建，二子、三子的名字失传，四子名叫石庆），都因为品行端正、孝敬父母、办事严谨，均做到了二千石级别的大官。汉景帝说：“石奋和他的四个儿子都是二千石级别的官员，作为臣子的尊贵与光宠，都集中在他们家。”于是，天子称呼石奋为万石君，群臣仿效，天下人皆知。这便是“万石君”的来历。石家的荣耀并非到此而止，石庆担任丞相的时候，石家的子孙中，官至二千石级别的就有十三人。

　　在前面章节中，我们经常提到二千石、千石之类的官职，在汉代，石（dàn）既指官员俸禄的多少，同时又代表官员品级的高低，等级越高，俸禄越多。西汉官吏从中央到地方按等级共分十六级，东汉分为十三级。十六级中，最高等级为“万石”，最低者为“斗食”。从斗食到万石中分三个层次：斗食至比二百石为低级官吏，二百石至比六百石为中级官吏，六百石以上直至万石是朝廷高级官员，其中二千石以上官员最为显赫。当然其所领禄米数目并不等同于官品等级，与之有所出入，如“万石”级官员年禄米大致在4200斛（汉代衡器工具，一斛约等于现在的120斤），并没有到达万石（石等于斛）。享受万石级别的官员有三公（其中御史大夫原为中二千石，改称司空后调升为万石级）、大将军、骠骑将军（汉武帝时的名将卫青、霍去病曾任此职）等，月领禄米三百五十斛。万石以下是二千石。二千石又分四个级别，即中二千石（中是满的意思，中二千石即实得二千石，月俸一百八十斛，一岁凡得二千一百六十斛。凡太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪宗正、大司农、少府、执金吾等中央机构的主管长官，皆为中二千石）、真二千石（每月150斛）、二千石（百二十斛，郡守级别的官员）和比二千石（每月百斛），每月领禄米各有等差。

　　除了发放粮食之外，西汉政府也给官吏发放俸钱，如丞相月俸6万钱，御史大夫月俸4万钱，郡太守月俸1.6万钱等，低级官吏俸禄微薄，难以养家糊口，经常敛收民财以补用。“郡县治，天下安”，因此，西汉政府又曾两次给低级官吏加薪。一次是在汉宣帝本始三年（前71），给百石以下小官月增禄米百分之五十；一次是在汉成帝绥和二年（前7）给三百石以下官员增禄百分之五十，这时西汉已快灭亡了。

　　由此看来，汉代官员的俸禄并不是很高的，尤其是中下级官吏俸禄微薄。但大多数官员都能鲜衣驽马，挥金如土，奢侈无度。家中肥田美宅无数，妻妾奴仆成群，这单凭他们的俸禄是达不到的。上层官吏往往索贿无所厌求，肆意夺占民田；下层官吏巧取豪夺，鱼肉百姓，使农民“生有终身之勤，死有暴骨之忧”。

　　中国历代官吏致仕（退休）制度的形成是在西汉时期。汉代是封建社会的巩固和发展时期，形成了一套空前庞大的官僚机构，自中央到地方有一支庞大的官吏队伍。西汉有官吏13万人，东汉更多达15.3万人，因此，官吏的新陈代谢、新老更替是很重要的，能够保持官僚机构的活力。两汉统治者对官员的致仕做出了一系列规定。如致仕年龄为70岁，官员到了70岁，体力、精力和智力都已衰退，难以担当大任。再说任官到古稀之年，为王朝服务了大半生，也该让他们辞官告老，颐养天年。当然也有久仕不退，直到死于任所的，这都限于元老重臣，如西汉前期的丞相都不致仕，从韦贤开始，丞相才开始致仁仕。又规定只有比二千石以上级别的官员才有致仕资格。由于在职与否，官员的政治权力和经济收入往往前后悬殊很大。在位时，其府第天天熙熙攘攘，宾朋满座，致仕后，则是人走茶凉，门可罗雀。因此许多官吏往往贪恋禄位，死都不肯让贤。为解决这个问题，历代统治者往往给致仕官员以较优厚的待遇。政治待遇上，有时给以加官晋级，有的允其恩荫子孙。在经济待遇上，汉初尚无明确规定，随意性较大，没有形成制度，全由皇帝决定。如武帝时，大臣周仁致仕，武帝考虑到他是先帝重臣，故示之恩宠，允许他以“二千石禄归养”。从汉平帝时才明文规定致仕官员享用其在职时俸禄的三分之一，直到老死为止，可见致仕前后经济待遇差别也很大。东汉时，致仕官员待遇有所提高。当然也有例外，如尚书郑均以尚书禄归老，太尉邓彪以二千石俸禄终其身。当然这也仅局限于元老重臣，属于皇帝对他们的特别垂肯，不能视为常例。

　　在官员致仕时，为了表示皇恩浩荡，皇帝还要给致仕官员一些赏赐。西汉时，皇帝多赐给黄金、车马、牛酒之类，如韦贤“以老病乞骸骨”，被赐黄金百斤；御史大夫薛广德致仕时，受赐车马和黄金六十斤。东汉时，则多半赐给钱谷，如尚书郑均“以病致仕，赐谷千斛”；太尉邓彪以病乞归，赐钱三十万，让他们回家后无后顾之忧，安度晚年。官员致仕后，皇帝还要在每年八月诏令地方官吏送酒送肉，以示朝廷不忘老臣。如郑均致仕后，朝廷“常以八月长吏存问，赐羊、酒”。邓彪闲居后，皇帝也常让河南尹派员前往问暖嘘寒，并奉送羊、酒。这种笼络手段常使致仕官员感恩戴德，心理上得到很大的平衡和安慰。

　　总之，汉朝致仕制度的完备使为国辛苦一生的老臣在安排人生最后归宿时，有章可循，有例可依。老臣们一生的功绩得到酬谢，且老有所养，老有所安，这对促进官员结构的年轻化有很大作用。

　　六“举秀才，不知书；察孝廉，父别居”——汉代选官评议

　　历代统治者为了巩固统治，治理万民，都十分重视对各级官员的选拔和任用，并逐渐形成了一套比较完备的人事选拔制度。汉代的选官制度主要是察举制度。通过察举，汉朝统治者解决了各级官吏的来源问题，从民间获得了大批从政的人才，成为治国安邦的有力助手，对稳定社会政治秩序，维持整个国家机器的健康运转，都起着极为重要的作用。

　　所谓察举，就是皇帝下诏全国各地，公开征求人才，中央和地方的各级主管官员把民间的出众人才，向中央和地方各级政府推荐，经过一定形式的考察后，择优录用，授予官职，然后补充到各级政府机构中去。察举制是两汉最重要的选官制度。从公元前196年开始，汉高祖刘邦下诏求贤，令从郡国推举有治国才能的“贤士大夫”，开汉代察举制度的先河。把察举作为选官的一项制度是从文帝开始的。文帝即位的第二年（前178），下诏“举贤良方正能直言极谏者”；十五年（前165），又诏“诸侯王、公卿、郡守举贤良能直言极谏者”。汉武帝进一步把察举发展为一种比较完备的选官制度。

　　察举科目较多，一般分为两大类：一是特举特科，一是岁举特科。特举特科是皇帝因时势需要而临时规定察举的科目，不定期举行，名目较多，其中重要的科目有贤良文学、贤良方正、明经、明法等。如董仲舒、公孙弘等人皆系特举特科而入仕为官，但由于不是每年都举行，入仕官员数量不大。岁举特科就是每年进行的推荐选举士人的活动。科目有孝廉和茂才。孝廉是指能尽孝悌、正直廉洁的士人。茂才原叫秀才，因避光武帝刘秀讳，改称茂才。茂才是指文采出众的读书人，茂才的政治出路大多是充任地方县令，比孝廉的任用要更受重视，但名额少。两汉对于察举人才的标准有了明确的规定，凡儒家以外的其他各家均不得举荐，开创了以儒术取士的标准。二是取士包括德行、学问、法令、谋略四个方面的内容。三是察举对象是地方六百石以下的官吏和通晓儒家经书的儒生，由郡国每年向中央推举，其出路是到中央任郎官。

　　察举孝廉有一定的名额限制，一般说来，人口达20万的郡国一年只可察举一人；不满20万的两年举一人；不满15万人的三年察举一人。在边远地区，名额适度放宽，十万人口以上的郡国岁举一人；不足十万者两年举一人；五万以下者三年举一人。无论岁举孝廉、秀才还是诏举贤良文学，到中央以后均需经过考试。考试办法有对策（命题考试）和射策（抽签考试）两种。对策多用于考试举士，射策多用于考试博士弟子。凡属诏令推举之士一般是由天子策试；郡国岁举之孝廉、秀才则由三公府考试。儒生考经学，官吏考举奏，通过考试选出优等生，报皇帝录用。考试实际是量才录用。

　　西汉一代，共举孝廉2万多人，东汉举孝廉达4万多人。孝廉出身的官员在两汉国家机构中所占比例很大，可见在两汉时期举孝廉是选拔各级官员的主要途径。其中出了不少名臣良将，就“孝廉”出身的大臣而言，西汉有师丹、萧望之、京房、鲍宣等，东汉有左雄、荀彧、陈蕃、李膺等。由“贤良”出身的名臣，在西汉有晁错、孔光、公孙弘、董仲舒等，东汉有鲁丕、荀淑、刘焉等，可见察举制下人才辈出。对茂才的察举数量亦有明确的规定，一般而言，三公、光禄大夫、州牧等官员每年每人可以荐举一名茂才。西汉时期所举茂才较多，东汉时期则较少，整个东汉王朝才荐举了60多人，其中比较有名的人物有班彪、杨震、刘备、孙策等。

　　两汉政府主持察举事务的官员多为高官显宦，秩品在二千石之上。察举者如果举人不当，就会受到处罚，如西汉元帝时，列侯张勃举陈汤为孝廉，后来陈汤犯法，张勃也被“削户三百”，以示惩戒。对被察举人也有身份限定，“市井子孙不得察举为官”。东汉时规定，尚书、宦官的子弟不能举为孝廉，因为上述人员或者握有重权，或者靠近权力中心，一些主持察举的官员往往推荐他们的子弟，以巴结权贵。各郡士人经过举荐后，再经过一定的考试，就可以授予官职。孝廉多授以中央九卿的属官，其秩禄最高者为千石，一般在六百至四百石之间。茂才所授官职要高于孝廉，一般授予光禄大夫、侍御史、郡守、县令等，秩禄最高可达二千石，一般在一千石至六百石之间，并且升迁也快。

　　察举制度是对世卿世禄制的一种否定，察举以才干品德为准绳，而不以血统出身为依据，这就使一些出身寒门的士人，有机会脱颖而出，一展抱负。同时这一制度也为两汉统治者选拔了大批人才，时人称之“群士慕向，异人并出”，扩大了统治者的阶级和政治基础，保证了两汉王朝的长治久安。

　　当然，察举制度作为一种选官制度，还不成熟，不完善，存在许多问题和漏洞。首先，选举大权掌握在少数高官手中，在政治清明时，察举尚属得法，吏治腐败时，就成为官样文章。特别是在东汉中后期，察举大权完全由少数权门世家所把持，成为大官僚营私舞弊、受纳贿赂、援引私人的金钥匙，豪门请托成为一时的社会风气，以致流弊百出，任人唯亲、唯钱、唯势和所举非人的现象极为严重，时人所评说的“举秀才，不知书；察孝廉，父别居。寒素洁白浊如泥，高第良将怯如鸡”，就是对后期察举制的绝妙讽刺。

　　其次，察举制中规定的德才标准并无可以操作的实际内容，如孝道就曾得到统治者的大力提倡，两汉时期就出现了许多大孝子，二十四孝中的汉文帝刘恒亲尝汤药、缇萦上书救父、韩伯愈挨杖伤老、董永卖身葬父、丁兰刻木事亲、江革行佣供母、黄香扇枕温衾、蔡顺拾葚异器、姜诗涌泉跃鲤、陆绩怀橘遗亲就出现在东汉时期，这无疑是中华民族传统美德的体现。孝道也是考核士人品行的标准之一，一些士人为了得到荐举，不惜一切手段去“饰伪以邀誉，钓奇以惊俗”，“弱者守孝，勇者割股”，假戏真唱，真戏假演，至于为了尽孝而一鸣惊人进而博取富贵的故事更是难以胜数，以至于弄虚作假，沽名钓誉之事屡见不鲜，严重恶化了社会诚信氛围。如东汉人赵宜为显示自己孝道，为父母服丧，在墓道中居住了二十多年，名声极大。后来人们却发现他在墓道中生了五个儿子，而按当时礼节，在为父母守孝时，是不能与妻子同房的。财产本是争夺的对象，可是在分家析产时，兄弟之间往往互相推让，甚至到了不合常理的地步。官职本是士人孜孜以求的终极目标，可有的士人为了名扬天下，对政府的征召不予理睬，如安帝时的樊英，名声很大，皇帝多次征召，樊英多次固辞，并跑进深山，借以抬高身价。后被顺帝强聘至京师，不过顺帝很快就失望了，因为樊英是个平庸之辈，盛名之下，其实难副，是典型的故弄玄虚的政治骗子。

　　二十四孝图·黄香扇枕温衾

　　最后，由于察举之权为少数大官僚所把持，因此，察举制为封建大官僚结党营私开了方便之门。被荐者往往成为荐举者的门生故吏，双方逐渐形成了主仆名分。高级官员年年察举，门生也就越来越多，有的甚至门生、故吏遍天下，出现了许多大大小小带有垄断性的私人政治集团。东汉的杨震以讲经起家，门生众多，其子孙世代出任大官僚，四世三公，“弘农杨氏”因之成为有名的世家大族。汝南袁氏势力更是雄厚，四世出了五个公一级的官员，门生故吏遍布全国，形成了一股强大的政治力量。这些政治集团和军阀相互结纳，形成了东汉末年以来的世家门阀地主和封建割据势力，危害社会达数百年之久。